Cosa dice l’articolo 50 del Trattato di Lisbona

I cittadini del Regno Unito, nel referendum del 23 giugno scorso, hanno deciso di lasciare l’Unione Europea. Il primo ministro britannico, David Cameron – che aveva voluto il referendum ma fatto campagna per rimanere nella UE – ha annunciato le sue dimissioni entro tre mesi dal voto. Ha detto, nel discorso post voto, che sarà sostituito da un nuovo primo ministro, scelto dal partito conservatore. Secondo quanto previsto dalle norme stabilite dall’articolo 50 del Trattato di Lisbona del 2009, il Regno Unito dovrà ora comunicare formalmente al Consiglio europeo la sua intenzione di lasciare la UE, facendo appello alla procedura di recesso. A seguito della notifica presentata dal Regno Unito e alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, inizierà una serie di negoziazioni tra le due parti per definire le modalità del recesso.

Nel discorso tenuto alla Camera dei Comuni del Parlamento britannico, David Cameron ha spiegato che prima di notificare il recesso bisognerà determinare quale tipo di rapporto si vuole instaurare in futuro con l’Unione Europea: anche questo sarà uno dei compiti del suo successore. Dopo l’incontro con il presidente francese François Hollande e il primo ministro italiano Matteo Renzi, il 27 giugno, il cancelliere tedesco Angela Merkel ha detto che i leader europei non faranno alcun tipo di pressione al Regno Unito, nel rallentare o nell’accelerare una sua uscita dall’Unione Europea, specificando al contempo che non ci sarà alcuna discussione (formale o informale) sui negoziati finché non saranno avviati i processi previsti dall’articolo 50.

(Il discorso di David Cameron alla Camera dei Comuni, il 27 giugno 2016)

In sostanza, i leader degli altri Stati membri (di comune accordo) attenderanno i passi ufficiali del Parlamento britannico, prima di esporsi e attivarsi nelle negoziazioni. Su questo punto Angela Merkel ha chiarito che «il Regno Unito rimarrà a tutti gli effetti uno Stato membro della UE fino a quando non sarà presentata la notifica di recesso», aggiungendo che soltanto dopo si darà inizio a «lunghe trattative». Di parere contrario si è detto invece Matthew Elliott, tra i più importanti esponenti della campagna per l’uscita: secondo lui i negoziati informali sulle relazioni future tra Regno Unito e UE dovrebbero iniziare subito, prima di attivare l’articolo 50 del Trattato di Lisbona. L’articolo 50 non prevede nessun vincolo nei confronti di uno Stato membro che vuole uscire dall’Unione Europea: è dunque consentito trattare gli accordi preliminari (anche informali) con le istituzioni europee sui singoli emendamenti dei Trattati vigenti, anche prima di attivare la procedura di recesso.

Se dopo due anni dalla ratifica della notifica di recesso non è stato trovato un accordo, l’appartenenza dello Stato membro alla UE decade automaticamente, a meno che il Consiglio europeo e gli altri Stati membri non decidano insieme di estendere il periodo delle negoziazioni. L’articolo 50 del Trattato di Lisbona non pone alcuna condizione di merito nell’esercitare il proprio diritto di recesso dalla UE: specifica soltanto le procedure da seguire. È invece contemplata una fase di negoziazione allo scopo di raggiungere un accordo tra le due parti, per quanto riguarda le loro relazioni future sulle diverse materie in questione. Le conseguenze di tipo giuridico per gli Stati che lasciano la UE riguardano la fine dell’applicazione e della validità di tutti i trattati dell’Unione Europea e dei suoi protocolli nel loro territorio: le leggi europee vigenti non saranno più ritenute valide, mentre resteranno valide tutte quelle leggi approvate dal Parlamento nazionale che hanno recepito norme e direttive europee, a meno che le autorità nazionali non decidano di avviare delle procedure di modifica o di abrogazione anche per queste.

Le parti potranno decidere di invalidare gradualmente anche le norme europee che riguardano i programmi di tipo finanziario: gli esperti concordano che, al fine di sostituire le norme stabilite dalla UE (in particolare quelle di competenza esclusiva), lo Stato dovrebbe approvare per ognuna una nuova legislazione. Questa situazione appare molto complessa e potrebbe compromettere le relazioni con la UE, fino a un totale isolamento. Inoltre, l’accordo di negoziazione può prevedere anche una serie di disposizioni – da attuare attraverso delle norme transitorie – sui diritti derivanti dalla cittadinanza europea, che potrebbero decadere una volta attuato definitivamente il recesso. Bisogna ricordare poi che le più rilevanti disposizioni di diritto internazionale non possono essere applicate fino a quando l’articolo 50 è ancora valido: le procedure di recesso (ed eventuali ricorsi) potranno essere giudicate soltanto attraverso quanto disposto dal diritto comunitario, senza la possibilità di ricorrere al diritto internazionale. A occuparsene è la Corte di giustizia europea.

Cosa accadrebbe se il Regno Unito presentasse la notifica di recesso alla UE e poi decidesse in seguito di ritirarla, qualora i negoziati non fossero giudicati soddisfacenti? Potrebbe ritirarla unilateralmente, e far sospendere così la procedura? Alcuni commentatori sostengono che questo scenario è inverosimile: l’articolo 50 del Trattato non prevede una clausola sulla revoca di una notifica di recesso. Stabilisce soltanto che una volta aperta la procedura il processo di negoziazione può durare due anni al massimo, estensibili solo attraverso un accordo di proroga. La presentazione della notifica rimane un atto unilaterale (da parte dello Stato membro) e non il frutto di un accordo con la UE, tanto che l’uscita dalla UE può avvenire anche senza aver trovato un accordo: la negoziazione tra lo Stato membro e la UE non si basa su una possibile uscita o meno dello Stato membro, ma sui loro rapporti futuri. Inoltre, il processo di uscita di uno Stato membro dalla UE può essere sospeso se c’è un accordo tra lo Stato in questione, gli altri Stati membri e le istituzioni europee.

L’interpretazione giuridica sulla questione relativa alla perdita della cittadinanza europea, e dei diritti che ne derivano, è composta di due versioni principali: da una parte c’è chi sostiene che la cittadinanza europea sussista da sola, come una cosa indipendente, e che dunque in caso di recesso dovrebbe rimanere valida per i cittadini, senza tenere conto delle sorti dello Stato; dall’altra parte c’è chi sostiene (a grande maggioranza) che la cittadinanza europea sia addizionale alla cittadinanza conferita da uno Stato, e che non possa avere un carattere a se stante. Il recesso di uno Stato dalla UE comporta dei cambiamenti anche per quanto riguarda la composizione delle istituzioni europee: i funzionari e le autorità perderebbero il loro posto dopo una fase transitoria definita di comune accordo tra lo Stato membro e la UE, nella speranza che il rinnovamento naturale degli organismi istituzionali non capiti durante il processo di recesso previsto dall’articolo 50, per non complicare ulteriormente le cose.

Per quanto riguarda la composizione del Parlamento europeo, l’articolo 14 del Trattato di Lisbona stabilisce soltanto il numero massimo dei parlamentari, mentre nulla è stato stabilito su una sua eventuale riduzione: i parlamentari dello Stato membro che esce dalla UE decadono e il numero dei seggi, semplicemente, diminuisce. In alternativa, i seggi possono essere ridistribuiti tra gli altri Stati membri, nell’immediato, o dopo le successive elezioni europee. L’unica cosa che definisce l’articolo 14 è che a uno Stato membro non possono essere assegnati più di 96 seggi. La decisione di apportare dei cambiamenti alla composizione del Parlamento europeo spetta al Consiglio europeo su iniziativa del Parlamento stesso e con il suo consenso.