Cosa è successo alla “pubblicità legale” sui giornali

Nei giorni scorsi i dati Nielsen sugli investimenti pubblicitari nei media hanno segnalato l’accentuazione di una tendenza ben nota a chi si occupa di editoria e giornali, e che è legata ai tanti e intrecciati fattori che negli ultimi anni hanno cambiato il mercato dell’informazione su carta. Nel 2023 i quotidiani hanno incassato 420 milioni di pubblicità, il 4% in meno rispetto al 2022, quasi la metà rispetto a 10 anni fa (809 milioni). La quota a loro destinata sul totale degli investimenti pubblicitari è scesa in un anno dal 5% al 4,6%, e si è dimezzata rispetto al 2014 quando era al 10,7%. La tendenza è cioè questa: gli investimenti pubblicitari nel loro complesso aumentano – in 10 anni sono cresciuti del 21% – ma preferiscono andare altrove, soprattutto su internet. I quotidiani sembrano soffrire ancora più di tv e radio la concorrenza di motori di ricerca e social, che con la vendita dei loro spazi sostengono il mercato pubblicitario e sono gestiti dalle grandi piattaforme digitali, Google e Facebook su tutte.

Questi dati contribuiscono a spiegare perché nelle scorse settimane gli editori abbiano accolto con grande preoccupazione – e anche con una campagna di inserzioni pubblicitarie – una novità che rischia di aggravare la situazione: la fine dell’obbligo di pubblicazione sui quotidiani delle informazioni sulle gare e sugli appalti pubblici, quella che viene sommariamente chiamata “pubblicità legale”. Le norme che la prevedono hanno una lunga storia che ha avuto delle ragioni un tempo consistenti, rese oggi anacronistiche da come nel tempo sono cambiati i giornali, il modo di informarsi delle persone e il modo in cui gli attori pubblici informano sulla propria attività. Come che sia, dal 1° gennaio del 2024 quell’obbligo non è più un obbligo, e non tornerà ad esserlo dopo che – malgrado le abituali indulgenze con cui le forze politiche accolgono le richieste degli editori dei giornali – il governo ha deciso di dare priorità alle richieste del PNRR e al risparmio della spesa.

In linea con quanto l’Unione Europea aveva infatti richiesto per assegnare i fondi del PNRR, il Codice dei contratti pubblici del 2023 ha infatti previsto che a partire da quest’anno cittadini e operatori economici siano informati sull’avvio e sull’esito delle gare pubbliche per via digitale, e non più attraverso la pubblicazione sui quotidiani. Per le ragioni che potete leggere qui, gli editori avevano chiesto una proroga del vecchio sistema di almeno 12 mesi, attraverso un emendamento al decreto Milleproroghe, che però è stato ritirato – in assenza del sostegno necessario – prima della conversione in legge del decreto. Quest’anno dunque ai quotidiani potrebbero mancare gli introiti pubblicitari legati alla pubblicità legale: secondo le stime di Fieg, la Federazione Italiana Editori Giornali, e di Assoquotidiani, che raggruppa le concessionarie di pubblicità dei quotidiani, i mancati introiti potrebbero essere intorno ai 40 milioni all’anno. Potrebbero, perché le cose sono complicate.

Cosa dicono le norme
I motivi per informare sulle condizioni e le procedure di una gara pubblica sono evidenti. Il nuovo codice degli appalti pubblici parla all’articolo 1 «della ricerca del miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo» e «del rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza». Dare visibilità alle gare contribuisce, cioè, a favorire la concorrenza degli operatori economici e a «conseguire il migliore risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti», oltre che a dare correttezza alle gare stesse permettendo a tutti gli interessati di esserne informati e di partecipare.

Queste esigenze ebbero la prima applicazione attraverso una legge del 1994 – nota come legge Merloni – che prescriveva la pubblicazione dei bandi «su almeno due dei principali quotidiani a diffusione nazionale e su almeno due a maggiore diffusione nella regione dove si eseguono i lavori». Di fatto è questa la cornice in vigore fino al 2023. In questi 30 anni, tuttavia, questo assetto ha subito ben dieci modifiche normative, di diversa consistenza. Nel 2009, con la legge numero 69, era stato anche deciso proprio quello di cui stiamo discutendo, cioè la fine dell’obbligo di pubblicazione sui quotidiani, che è stato poi reintrodotto nel 2012. A differenza di quanto avveniva prima, da allora i costi della pubblicazione non sono stati più a carico di chi bandisce la gara – cioè della Pubblica Amministrazione – ma di chi poi se la aggiudica.

La quantità di micro-riforme sul tema testimonia come la pubblicità legale sia stata nel tempo un luogo di confronto tra bisogni e necessità del mondo editoriale, in crescente carenza di ricavi, e maggioranze parlamentari che hanno usato questo strumento come forma indiretta di contribuzione al mondo dell’informazione. Concedere o meno la pubblicità legale ai giornali è stato nei fatti uno strumento di scambio tra politica e informazione, o almeno la parte di essa costituita dai quotidiani nazionali e locali. Le stesse comunicazioni delle scorse settimane da parte di giornali ed editori hanno spesso insistito esplicitamente non solo sulla funzione originaria delle norme in questione ma proprio sulla necessità di mantenere quei contributi pubblici nei confronti delle aziende giornalistiche.

Cosa cambia adesso in concreto
Il nuovo codice dei contratti pubblici prevede che chi bandisce una gara trasmetta tutti i dati all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione Europea e alla nuova Banca Dati nazionale dei contratti pubblici, istituita e manutenuta dall’Anac, l’Autorità nazionale contro la corruzione. La documentazione di gara deve anche essere disponibile sulle piattaforme digitali e sui siti istituzionali delle stesse stazioni appaltanti (come vengono chiamati gli enti che affidano gli appalti) e delle istituzioni pubbliche concedenti, e rimane costantemente accessibile attraverso il collegamento con la banca dati Anac. Tutto si sposta sul piano digitale, per l’ovvia ragione che rispetto a trent’anni fa i quotidiani hanno perso rilevanza nel dare diffusione delle notizie di interesse pubblico rispetto agli spazi online: più visitati, più facili da raggiungere, più visibili e duraturi nel tempo. Su quali basi allora gli editori hanno chiesto una proroga di un anno?

L’obiezione dei manager del settore editoriale consultati dal Post è che le piattaforme digitali delle stazioni appaltanti non funzionerebbero. Non ancora, almeno. A certificarlo è stato lo stesso presidente dell’Anac, Giovanni Busia. In una lettera inviata alle stazioni appaltanti del 30 gennaio afferma che «sono pervenute all’autorità numerose segnalazioni di operatori economici relativi ai collegamenti ipertestuali inseriti nei bandi di gara pubblicati tramite la banca nazionale che non consentono di accedere alla documentazione di gara. Sono stati segnalati collegamenti generici all’home page del sito istituzionale della stazione appaltante/ente concedente, o a pagine web vuote, link non più attivi, e anche casi di collegamenti a pagine web accessibili solo previa spendita [sic] di credenziali di accesso». Il passaggio al digitale delle 6.000 stazioni appaltanti sta dunque avvenendo in ritardo sui tempi previsti, con i problemi conseguenti. Tanto che all’inizio di febbraio l’Anac ha reso noto di stare proseguendo «gli incontri periodici con tutti i soggetti interessati dalla digitalizzazione, compresi i gestori delle piattaforme ai quali è stato messo a disposizione un canale diretto dedicato al fine di garantire un supporto alle attività svolte».

Quanto perderanno davvero i quotidiani
Anche per tutto questo, il settore delle gare pubbliche ha avuto in gennaio un primo marcato calo di introiti per i quotidiani, segnale di quello che potrebbe arrivare. Non è detto però che l’intera pubblicità legale sia destinata ad azzerarsi. La fine dell’obbligo per legge non esclude infatti la facoltà per le stazioni appaltanti di continuare a pubblicare anche sui quotidiani. Inoltre, nella pubblicità legale sono previste altre voci oltre a quella dei bandi pubblici. È il caso degli espropri per la costruzione di infrastrutture, ma soprattutto delle aste giudiziarie, settore che vale circa 10 dei 40 milioni di cui si parla.

Proprio da ciò che è accaduto nel settore delle aste possono arrivare indicazioni utili ai quotidiani su come andrà il comparto delle gare. Per le aste, infatti, l’obbligo di pubblicazione sui quotidiani è stato eliminato già da qualche anno, ma questo non ha azzerato del tutto i ricavi da quella voce. Si è semplicemente innescata una dinamica di mercato: ogni tribunale può decidere o meno di pubblicare un’asta giudiziaria e, come dice al Post il responsabile di una rilevante concessionaria nazionale di pubblicità, «i tribunali sono diventati di fatto nostri clienti. C’è stata una brusca riduzione iniziale e poi un assestamento, su livelli ovviamente inferiori a quelli precedenti alla caduta dell’obbligo di pubblicazione».
Lo stesso potrebbe accadere per le gare pubbliche e per i nuovi clienti rappresentati dalle stazioni appaltanti. Tuttavia, i tempi, i modi e i costi per gli editori di questo passaggio sono difficili da prevedere allo stato attuale. Ci sono infatti da considerare altri due fattori.

Innanzitutto, il nuovo codice dei contratti non chiarisce chi pagherebbe le spese della pubblicazione sui quotidiani diventata facoltativa, se cioè chi bandisce la gara (e cioè lo Stato) come avveniva fino al 2012 oppure chi se la aggiudica, come è stato fino al 2023. Gli editori si attendono interventi normativi sul punto, ma temono che se prevarrà la prima opzione le stazioni appaltanti avranno ovviamente meno incentivi a “scegliere” la pubblicazione sui quotidiani, visto che per loro sarebbe un aggravio di costi.   

C’è poi da dire che la pubblicità legale da gare pubbliche non si ripartisce in maniera uniforme tra quotidiani nazionali e locali – una stima attendibile è che ai locali vada circa il 40% – e neanche tra gli stessi quotidiani nazionali. Un quotidiano economico finanziario come Il Sole 24 Ore sarà prevedibilmente più danneggiato di altre testate più generaliste: il management quantifica tra i 4 e i 5 milioni il mancato introito in un anno.

L’ultimo fattore da considerare è quello geografico. La normativa prevede l’obbligo di pubblicazione per le gare pubbliche sopra «le soglie di rilevanza europea», ovvero gli importi che sono indicati qui. Questo si traduce in un danno potenzialmente più elevato per gli editori radicati nelle regioni con il più alto numero di gare economicamente consistenti. Dall’ultima relazione dell’Anac emerge che nel 2022 (ultimo dato disponibile) le gare sono state 233.000 per un valore economico di 290 miliardi, quasi il doppio rispetto al 2018, anche per via della spinta al settore data dal PNRR. Le regioni con il più alto numero di aggiudicazioni sono state Lombardia, Lazio e Sicilia. Volendo rimanere sull’effetto sui bilanci dei giornali – a prescindere dalle ragioni di pubblica utilità e pubblico risparmio del cambiamento – è prevedibile che a pagare il prezzo più elevato per il nuovo sistema saranno i quotidiani locali o i più radicati in queste regioni.