In Italia siamo pieni di “garanti”

Questa settimana il Garante per la sorveglianza dei prezzi ha dato dieci giorni alle compagnie aeree che operano in Italia per spiegare il recente aumento del costo dei biglietti dei voli, considerato anomalo. Fa parte delle sue mansioni: il Garante per la sorveglianza dei prezzi, chiamato anche “Mister Prezzi”, è una figura interna al ministero delle Imprese e del Made in Italy che ha il compito di verificare, ed eventualmente arginare, fenomeni di speculazione ai danni dei cittadini.

Di “garanti” in Italia si sente parlare spesso, ma non è sempre chiaro chi o cosa siano, di cosa debbano occuparsi e quanta influenza abbiano. Il nome “garante” peraltro contribuisce a creare qualche ambiguità sulla possibilità che si tratti di una singola persona, anche se in realtà nella maggior parte dei casi sono organi collegiali. Spesso vengono citati in articoli sui più svariati argomenti e a volte finiscono al centro di dibattiti anche molto accesi e seguiti, come era successo alcuni mesi fa quando in Italia era stato temporaneamente sospeso il servizio del popolare chatbot ChatGPT. La decisione era stata presa dopo che il Garante della privacy aveva aperto un’istruttoria per la presunta raccolta illecita dei dati personali degli utenti.

Il termine “garante” di per sé non indica una determinata categoria di enti pubblici: abitualmente si usa in modo più che altro descrittivo, per indicare il lavoro di alcuni organi con compiti di sorveglianza su attività e servizi che si svolgono in regime di sostanziale monopolio, o che sono di particolare interesse per la comunità. Agiscono insomma a tutela della società quando qualcuno si trova in posizione di debolezza rispetto a chi offre un bene o un servizio: per fare qualche esempio, esistono sia un’Autorità garante della concorrenza e del mercato sia un Garante dei detenuti.

In genere i garanti, o le autorità garanti, rientrano nella categoria delle “autorità amministrative indipendenti”: enti che devono controllare settori particolarmente delicati e che per questo dovrebbero essere autonomi rispetto alla politica. Possono avere poteri normativi, di vigilanza, sanzionatori e di risoluzione delle controversie, o anche solo alcuni di questi. L’unica caratteristica che li accomuna è appunto l’indipendenza. Enti di questo genere esistono in tutti i paesi, ma chiamarli “garanti” è una particolarità italiana che può generare confusioni sul loro ruolo e inquadramento, anche perché in Italia esistono garanti che non sono autorità amministrative indipendenti, e autorità amministrative indipendenti che non vengono chiamate garanti.

Il Garante dei prezzi è un esempio della prima categoria, perché non ha le caratteristiche necessarie a definirlo indipendente: viene nominato direttamente dal ministro delle Imprese e non ha capacità normativa, sanzionatoria né può risolvere controversie. Ha solo una funzione di vigilanza, utile al ministero per capire eventualmente come intervenire su alcune questioni. Inoltre è costituito da una sola persona, a differenza di quasi tutte le autorità amministrative indipendenti.

Alcune delle autorità amministrative indipendenti più note sono nate a partire dagli anni Novanta, ciascuna istituita con una legge specifica. Nessuna di queste autorità però è prevista dalla Costituzione, se non indirettamente. La loro natura è vaga al punto che non c’è accordo su quali enti siano effettivamente da considerare autorità amministrative indipendenti: la fondazione Openpolis, che tra le altre cose raccoglie ed elabora dati per favorire la trasparenza nella pubblica amministrazione, ne conta 19. Per altri sarebbero meno.

Uno dei più noti e più spesso citati è il Garante per la protezione dei dati personali, comunemente chiamato Garante della privacy, che fu istituito nel 1996 in un periodo in cui si era fatta urgente la necessità di tutelare in qualche modo i dati personali. Negli anni poi ha più volte avuto le proprie mansioni ampliate con leggi specifiche, man mano che si allargavano gli ambiti in cui era necessario proteggere i dati delle persone, specialmente online. La sua ultima evoluzione fu nel 2018, quando furono introdotte in Italia le direttive previste dal cosiddetto GDPR, il regolamento europeo sulla protezione dei dati personali.

Il Garante della privacy controlla così che vengano rispettate le normative nazionali ed europee sul trattamento dei dati personali, può esaminare reclami dei cittadini, formulare pareri sulle leggi o anche segnalare al parlamento l’esigenza di innovazioni normative o amministrative. A volte viene interpellato dalle istituzioni per consulenze specifiche. Può aprire istruttorie, simili a inchieste, e imporre limitazioni o cancellazioni sul trattamento dei dati fino ad arrivare a sanzioni amministrative (nel caso di reati invece non può intervenire e deve coinvolgere l’autorità giudiziaria).

Le sanzioni fin qui sono state tra le poche migliaia e i milioni di euro: nel 2022 la sanzione maggiore fu di 20 milioni di euro nei confronti della società americana Clearview AI, che fornisce software di riconoscimento facciale. Aveva fatto monitoraggio di persone sul territorio italiano utilizzando i dati biometrici per il riconoscimento facciale. Nel 2020 invece Tim fu sanzionata per 27,8 milioni di euro per telemarketing indesiderato. Tecnicamente per la sanzione non c’è un minimo, mentre il massimo è di 20 milioni di euro o del 4 per cento del fatturato (nel caso in cui questa cifra sia superiore ai 20 milioni di euro).

– Leggi anche: Che cos’è il GDPR e cosa c’entra con la privacy

Altre autorità amministrative indipendenti conosciute sono l’AGCM, Autorità garante della concorrenza e del mercato, più spesso chiamata “Antitrust”, l’AGCOM, Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, e l’ARERA, Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, che controlla servizi idrici, energia elettrica e gas. Ma ce ne sono anche altre assai diverse, almeno per i temi di cui si occupano: come il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute (più spesso chiamato semplicemente Garante dei detenuti), che ha il compito di verificare le condizioni delle carceri, dei centri di accoglienza per i migranti e degli ospedali psichiatrici. C’è anche un Garante per l’infanzia e l’adolescenza e uno per l’università (che si chiama più precisamente Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca).

In teoria anche la Banca d’Italia rientra nella categoria, dato che svolge funzioni di vigilanza e controllo sul sistema bancario nazionale. E anche l’ANAC, l’Autorità nazionale anticorruzione che controlla il corretto svolgimento degli appalti pubblici, e che più in generale vigila sulla corruzione nella pubblica amministrazione. Un’altra Autorità garante piuttosto nota è la CONSOB, Commissione nazionale per le società e la borsa, che agisce a tutela degli investitori per la trasparenza del mercato azionario.

Le altre Autorità garanti esistenti sono meno note e si occupano di temi molto settoriali: ci sono per esempio l’Istituto per la vigilanza delle assicurazioni, l’Autorità di regolazione dei trasporti, l’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo e un’altra solo per le ferrovie.

Dei 19 enti citati da Openpolis, solo il Garante per l’infanzia è composto da un solo membro, mentre tutti gli altri ne hanno da 3 a 5, con l’eccezione del Garante per l’università che ne ha 7.

Nonostante non esista una disciplina comune che le regola tutte, negli anni si è provato a introdurre principi comuni: per esempio, per assicurare la loro indipendenza nella maggior parte dei casi i membri di questi organi restano in carica per 7 anni, in modo da non coincidere interamente con la legislatura in cui vengono eletti ed evitare che la politica cerchi di condizionarli. Per la stessa ragione hanno anche autonomia finanziaria. Nella maggior parte dei casi l’incarico non può essere rinnovato e sono previste diverse clausole di incompatibilità con la nomina.

In ogni caso, i membri degli organi direttivi della maggior parte delle Autorità vengono eletti direttamente dal governo o dal parlamento. Alcuni dipendono da un ministero e spesso hanno sede negli stessi edifici ministeriali. In almeno un caso recente il tentativo di avere almeno un controllo parziale sulle Autorità indipendenti da parte della politica fu piuttosto vistoso: nel 2019 Lega e Movimento 5 Stelle, al governo insieme, non riuscirono a mettersi d’accordo sulle nomine dei membri del Garante della privacy e dell’AGCOM. Furono necessarie varie proroghe e alla fine i nuovi membri si insediarono oltre un anno dopo la scadenza del precedente mandato.