Il reato d’abuso d’ufficio va cambiato?

Giovedì, parlando all’assemblea nazionale dell’Anci, l’Associazione nazionale comuni italiani, la presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha detto che il governo sta lavorando per modificare i reati contro la pubblica amministrazione, e in particolare quello di abuso d’ufficio. Meloni non ha detto come il governo intenda arrivare a queste modifiche, anche se il ministro della Giustizia Carlo Nordio ha spiegato, in un’altra occasione, che ci sarà un dibattito parlamentare al riguardo. 

L’obiettivo sarebbe quello di definire meglio le norme penali che riguardano i pubblici amministratori, «il cui perimetro è così elastico da prestarsi a interpretazioni troppo discrezionali», ha detto ancora la presidente del Consiglio. Il reato d’abuso d’ufficio, secondo Meloni, provoca quella che viene definita la “paura della firma” da parte degli amministratori locali, cioè la paura di assumersi responsabilità decisionali.

La legge, che ha subito diverse modifiche negli ultimi anni, è stata più volte criticata da sindaci e amministratori di ogni schieramento politico che considerano troppo incerti i confini della responsabilità penale che fa avviare le indagini. Secondo Giorgia Meloni, le indagini «nel 93% dei casi si risolvono con assoluzioni o archiviazioni».

Antonio Decaro, sindaco di Bari e presidente dell’Anci, spiega che «è in discussione la praticabilità stessa delle nostre funzioni: fare il sindaco ormai è diventato un mestiere pericoloso anche nei suoi atti quotidiani più banali, per la quantità abnorme di rischi giudiziari penali e civili che si corrono». Decaro aggiunge che i sindaci «non possono essere responsabili di qualsiasi cosa accada in un Comune per il solo fatto di essere sindaci».

Secondo molti pareri, sia di giuristi sia di amministratori, la paura di incappare nel reato di abuso d’ufficio sarebbe la causa principale della cosiddetta “burocrazia difensiva”. Si tratta di prassi consolidate negli uffici della pubblica amministrazione: il timore di essere coinvolti in processi civili o penali porta a un eccesso burocratico che a sua volta provoca grandi lentezze. Un esempio è la richiesta da parte di un ufficio pubblico oltre che del documento digitale anche di un documento cartaceo «perché non si sa mai», oppure la necessità di molti pareri prima di prendere una decisione, rinviando poi la decisione stessa al diretto superiore, o ancora la decisione di non agire in nessun modo senza indicazioni specifiche.

Già nel 2017, secondo un sondaggio del Forum della pubblica amministrazione, il 62% dei dipendenti pubblici intervistati aveva detto che tra riforme, controriforme e decreti attuativi le regole erano cambiate troppo spesso e che il risultato era stato l’opposto di quello voluto: gli impiegati statali erano convinti che solo “non facendo” potessero evitare i rischi. 

Sul tema ci sono discussioni e pareri diversi da tempo. Nicola Gratteri, procuratore della Repubblica presso il tribunale di Catanzaro, aveva detto alla trasmissione Otto e mezzo di La7 che il reato di abuso d’ufficio è «il più difficile da dimostrare ma è un reato spia che consente di entrare nella pubblica amministrazione. Non vorrei che un sindaco pensasse di usare il Comune come casa propria».

Contro l’abolizione dell’abuso d’ufficio si era espresso in passato il Movimento 5 Stelle. Luigi Di Maio, quando era vicepresidente del Consiglio nel governo di Giuseppe Conte, aveva detto che si sarebbe battuto strenuamente contro l’abolizione del reato: «Volete un esempio?», scrisse sul suo profilo Facebook, «Un sindaco, un ministro, un presidente di Regione o un qualsiasi altro dirigente pubblico che fa assumere sua figlia per chiamata diretta, invece di convocare una selezione pubblica e dare a tutti la possibilità di ambire a quel posto di lavoro». 

Il fatto però, ribattono da tempo i sindaci, è che chiunque, per qualsiasi ragione, quindi anche per interesse personale, può insinuare in un esposto alla procura che il pubblico ufficiale abbia abusato della sua funzione per favorire se stesso o danneggiare qualcuno. In pratica, nel nostro ordinamento chiunque può denunciare per abuso d’ufficio un amministratore locale che abbia firmato un provvedimento di carattere discrezionale. 

Il reato di abuso d’ufficio è disciplinato dall’articolo 323 del codice penale. Dice il testo:

Il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalle legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità, ovvero omettendo di tenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto, è punito con la reclusione da uno a quattro anni. 

Secondo la gran parte degli amministratori locali, la legge permette di proseguire o avviare indagini iniziate per più gravi ipotesi di reato come concussione, peculato, corruzione che si dimostrano con il tempo infondate: alla fine, male che vada, dicono gli amministratori pubblici, si potrà ricorrere a un abuso d’ufficio. Luciano Violante, ex presidente della Camera ed ex magistrato, definì la legge, per la sua genericità, come una sorta di «mandato a cercare». In sostanza si tratterebbe di una legge, secondo i suoi detrattori, che consente un indebito controllo preventivo da parte delle procure sull’attività della pubblica amministrazione e quindi della politica.

Raffaele Cantone, ex presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, parlò di quello che definì un dato indiscutibile: «la quantità enorme di procedimenti che iniziano e la quantità infinitesimale di quelli conclusi con condanna. Il tema si pone perché spesso diventa un alibi per l’inerzia della pubblica amministrazione». In pratica, secondo Cantone, per molti amministratori pubblici, la paura di incorrere nel reato di abuso d’ufficio poteva rappresentare un alibi per non prendere decisioni. Però, disse anche Cantone, «se iniziano tanti processi e pochi arrivano a sentenza definitiva, qualcosa va rivisto, ma non credo che se vengono compiuti atti di favoritismo evidenti possano essere esenti da valutazioni penali».

Il ministro della Giustizia Carlo Nordio ha detto che la «rivisitazione» del reato d’abuso d’ufficio è una delle priorità del governo. Secondo Nordio si tratta di rivedere delle norme «per ridare fiato alla pubblica amministrazione, e quindi per un’utilità concreta in vista di una ripresa economica del Paese».

Parlando della “paura della firma”, Nordio ha detto che provoca «la paralisi o il rallentamento della pubblica amministrazione per la paura che un domani si possa essere denunciati. I sindaci chiedono da anni questa revisione e se non avviene la pubblica amministrazione non riparte e se non riparte la pubblica amministrazione non riparte nemmeno l’economia. C’è un discorso concreto e urgente da fare, in vista anche dei soldi che l’Europa dovrà darci con il recovery fund».

Molti sindaci sono intervenuti, alla recente assemblea dell’Anci, per chiedere l’abolizione o la revisione dell’articolo di legge che disciplina il reato. Gaetano Manfredi, sindaco di Napoli, sostiene che bisogna consentire a chi lavora nella pubblica amministrazione di avere più certezza delle scelte che vengono fatte, mentre chi deve controllare può farlo con meno discrezionalità. «Spesso ci sono stati interventi della magistratura che poi si sono risolti in un nulla di fatto», ha detto Manfredi al Mattino.

Per il sindaco di Palermo Roberto Lagalla «è estremamente facile addossare al sindaco presunte colpe su fatti che non può direttamente controllare o conoscere, specie in realtà di grandi dimensioni». Si è espresso anche il sindaco di Milano Giuseppe Sala che ha detto: «se il ministro Nordio sarà in grado di fare qualcosa non tanto che ci facilita la vita quanto che chiarisca le regole, credo che i sindaci di ogni schieramento politico saranno pronti a riconoscere questa iniziativa, è il momento anche da questo punto di vista di fare qualcosa». Sala ha anche detto che non c’è un confine chiaro tra abuso d’ufficio e omissione d’atti d’ufficio, previsto dall’articolo 328 del codice penale che punisce il pubblico ufficiale che omette di compiere atti d’ufficio, non spiegando le ragioni del ritardo, entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi ha interesse.

C’è anche chi tra i sindaci ha chiesto di rivedere e abolire la legge Severino che consente di sospendere dall’incarico gli amministratori condannati anche solo in primo grado per reati contro la pubblica amministrazione. Nicola Fiorita, sindaco di Catanzaro, ha detto che modificarla sarebbe essenziale per garantire ai sindaci «la necessaria serenità per operare al meglio».