La sanatoria per i lavoratori stranieri non ha funzionato

Il provvedimento di regolarizzazione dei lavoratori stranieri – la cosiddetta sanatoria – deciso dal secondo governo Conte nel maggio del 2020 non sta funzionando bene. Le domande presentate durante la finestra stabilita, dal 1° giugno al 15 agosto 2020, erano state 207mila. L’obiettivo iniziale era di far emergere “dal nero”, cioè dall’irregolarità, oltre 300mila lavoratori e lavoratrici: da allora però ne sono state prese in carico soltanto circa 70mila. Molti commentatori hanno parlato di fallimento della sanatoria, attribuendolo soprattutto alla complessità e farraginosità delle norme attuative.

Secondo stime di varie associazioni le persone straniere che vivono in Italia senza un regolare permesso sono tra 500 e 600mila. Ad aderire alla sanatoria è stato perciò circa un terzo di loro, e le richieste vagliate sono state poco più di un terzo di quelle presentate. «Vagliate significa che sono state analizzate da Prefettura, Questura e Ispettorato del Lavoro» spiega Marco D’Ambra dello sportello legale di Todo Cambia, associazione milanese che aiuta le persone immigrate. «Dopo il loro parere positivo, il datore del lavoro di colui che attende la regolarizzazione riceve una lettera con la richiesta di dieci documenti».

Entro 30 giorni quei documenti devono poi arrivare in Prefettura. Se sono incompleti, un’altra lettera stabilisce un termine di dieci giorni per potere completare la richiesta. A quel punto c’è la convocazione in Prefettura per la firma e l’iter viene concluso. Il permesso di soggiorno rilasciato è per lavoro subordinato ed è di uno o due anni a seconda del contratto di lavoro che viene stipulato.

Questo se da una delle tre istituzioni non arriva un parere negativo che comporta un allungamento dei tempi. Lo stesso ministero dell’Interno a maggio aveva parlato di «evidenti lentezze con le quali procede la trattazione delle istanze di emersione». A Roma, a maggio, erano state analizzate meno di dieci domande su circa 14.000 presentate. Gli uffici territoriali erano stati invitati a una «più celere definizione delle istruttorie».

La sanatoria era stata prevista in piena emergenza coronavirus, voluta fortemente dall’allora ministra delle Politiche agricole e forestali Teresa Bellanova per aiutare il mondo del lavoro e per tentare di mettere ordine soprattutto nel settore agricolo, in cui il lavoro nero da parte di stranieri è molto diffuso. Per Bellanova il provvedimento avrebbe portato manodopera regolare a lavorare in campagna. Nelle intenzioni del governo, il provvedimento sarebbe inoltre servito a contrastare il fenomeno del caporalato, cioè lo sfruttamento di lavoratori stranieri per mezzo di intermediari (i cosiddetti “caporali”), e avrebbe aiutato il tracciamento di eventuali contagi da coronavirus tra i “non censiti”.

Le opposizioni, Lega e Fratelli d’Italia soprattutto, avevano criticato duramente la sanatoria, e anche nella stessa maggioranza di governo le posizioni erano state diverse: il Movimento 5 Stelle aveva espresso forti perplessità. Si arrivò quindi a un compromesso con l’ammissione alla sanatoria dei soli lavoratori agricoli e di quelli impegnati nell’assistenza alla persona e nel lavoro domestico. Restarono esclusi settori come edilizia, ristorazione e logistica, nei quali il lavoro nero è molto presente. Centinaia di migliaia di lavoratori quindi non avevano nemmeno potuto sperare in una regolarizzazione.

Bellanova ha detto poi che avrebbe «incluso tutte le categorie, ma ho combattuto da sola, per l’ostilità del premier Conte e della collega Catalfo: l’allora ministra del Lavoro propose che la regolarizzazione si facesse per un solo mese… un insulto a chi voleva emergere». Alla fine l’85% delle richieste di regolarizzazione arrivò dal settore dell’assistenza alla persona e del lavoro domestico, e solo il 15% dal settore agricolo.

Arrivati al dicembre del 2021, sono stati pochi i permessi di soggiorno effettivamente rilasciati in tutta Italia. Francesco Mason, avvocato dell’ASGI, Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione, parla di «vari tipi di scelte fallimentari». La macchina burocratica è stata lentissima, nonostante il provvedimento per l’emersione dal lavoro nero fosse stato deciso soprattutto per intervenire rapidamente nel mezzo dell’emergenza coronavirus. «I lavoratori interinali che devono gestire le decine di migliaia di pratiche nelle prefetture sono stati assunti solo a fine 2020-inizio 2021, sei o sette mesi dopo il varo della norma», dice Mason. «I soldi però c’erano da subito ed erano stati inseriti nella legge di bilancio». Nessuna assunzione era invece stata prevista per gli ispettorati del lavoro.

D’Ambra concorda, e aggiunge una preoccupazione: «a Milano in Prefettura sono state assunte dieci persone a tempo determinato per smistare le pratiche. Su 26.000 domande presentate, cioè oltre il 10% di quelle di tutto il territorio nazionale, solo la metà è stata vagliata. Ma i contratti dei lavoratori a tempo determinato scadono a dicembre e nessuno ha ancora capito se saranno rinnovati. Se così non fosse, migliaia di pratiche si bloccherebbero».

A Milano si è arrivati oggi ad analizzare le richieste consegnate fino al 2 luglio 2020: rimangono la gran parte di quelle di luglio e quelle fino al 15 agosto 2020, giorno in cui scadeva la possibilità di chiedere la regolarizzazione. Renè Bilongo, della segreteria della FLAI CGIL, Federazione Lavoratori Agro Industria e membro dell’Osservatorio Placido Rizzotto contro il caporalato, ritiene che il modello adottato per la sanatoria «non sia assolutamente adatto a questa fase». Di questo passo, dice, si arriverà alle regolarizzazioni «a emergenza Covid ormai archiviata».

Tra le 207mila persone che avevano chiesto l’emersione dall’irregolarità e le cui pratiche sono ancora in sospeso c’è chi nel frattempo ha perso il lavoro a causa della pandemia. In altri casi più semplicemente il datore di lavoro ha cambiato idea riguardo all’assunzione. Per badanti e colf, c’è anche la possibilità che il datore di lavoro intanto sia morto. «È stata la peggiore sanatoria della storia» sentenzia Maurizio Bove, responsabile Immigrazione della Cisl di Milano: «un autentico fallimento».

A chi parla di fallimento del provvedimento, Bellanova ha risposto attribuendo la colpa «ai paletti burocratici», distinguendo la norma dalla sua attuazione.

La pratica di regolarizzazione costa 500 euro. In passato, per altre sanatorie, il costo era stato anche di mille euro. Ma il punto considerato più critico è un altro: deve essere, nella maggioranza dei casi, il datore di lavoro a chiedere la regolarizzazione. In un settore come quello agricolo, ancora spesso governato dal caporalato, era un requisito destinato a limitare la platea dei beneficiari. L’associazione di volontariato Baobab Experience, che aiuta le persone migranti, ha evidenziato come fosse illusorio pensare che un datore di lavoro che ricorre al caporalato decidesse autonomamente «di pagare una tassa di 500 euro, più di quanto abbia mai dato in un mese a qualsiasi bracciante, di concedere una retribuzione dignitosa, orari umani e versare i dovuti contributi».

Ad avere difficoltà nel rispondere alle richieste per la regolarizzazione dei lavoratori sono però anche i moltissimi piccoli imprenditori che non hanno niente a che fare con il caporalato, ma che faticano comunque ad adempiere ad alcuni dei requisiti richiesti.

I provvedimenti attuativi della sanatoria hanno previsto due canali per la presentazione della domanda. Il primo caso (comma 1 dell’articolo 103 del decreto legge del 19 maggio 2020) è quello che prevedeva la nuova assunzione di un cittadino straniero o in alternativa la regolarizzazione di un rapporto di lavoro informale già esistente. La procedura doveva essere attivata esclusivamente dal datore di lavoro, che non doveva avere condanne ed era tenuto a dichiarare una capacità economica sufficiente, stabilita a seconda del settore lavorativo. Bilongo considera insensato questo tipo di requisito, mentre Bove ritiene che il meccanismo presentasse il rischio che un datore di lavoro ricattasse la persona straniera, chiedendo prestazioni di lavoro non retribuite in cambio della presentazione della richiesta. In molti casi, i datori di lavoro hanno chiesto al lavoratore di pagare di tasca propria i 500 euro della domanda.

Il secondo canale (comma 2) prevedeva invece che un cittadino straniero, se titolare un permesso di soggiorno scaduto dopo il 31 ottobre 2019, potesse presentare autonomamente domanda per ottenere un nuovo permesso per “ricerca lavoro” della durata di sei mesi. La richiesta era subordinata a una serie di condizioni. Innanzitutto, il richiedente doveva dimostrare di aver lavorato in passato in uno dei tre settori contemplati dalla sanatoria. Chi può farlo, perché dispone di estratti conto previdenziali, cedolini o certificazioni dei Centri per l’impiego, è una minoranza. Inoltre, chi presentava richiesta attraverso questo secondo canale doveva automaticamente rinunciare all’eventuale richiesta di protezione internazionale. Tutti i richiedenti dovevano poi dimostrare di essere sul territorio italiano da prima dell’8 marzo 2020, data del DPCM che istituì il primo lockdown in Italia.

Un altro punto critico delle norme attuative emerse nell’ottobre 2020. I richiedenti dovevano presentare, tra i documenti per la Prefettura, anche il certificato di idoneità alloggiativa. Dovevano cioè dimostrare di avere un alloggio di una certa metratura, specificare il numero di stanze, l’altezza dell’appartamento, l’ampiezza delle finestre, il tipo di riscaldamento. «Parliamo di persone che faticano spesso ad avere un tetto sulla testa», dice Mason, «e improvvisamente gli viene chiesto quant’è grande la finestra della cucina. Senza contare che la circolare che obbligava alla presentazione di certificato di idoneità alloggiativa è arrivata a ottobre quando le domande erano già state presentate».

La normativa della sanatoria è stata definita complessa e insidiosa dalle associazioni di volontariato che si occupano dell’assistenza ai lavoratori stranieri. «A seguire il percorso devono essere persone esperte» dice D’Ambra, «in caso contrario il rischio è quello di vedersi respingere la domanda». La scelta di restringere il campo a soli tre settori lavorativi ha portato poi una serie di datori di lavoro a presentare richieste false. Per esempio, ristoratori che volevano regolarizzare stranieri che lavoravano nel loro locale li hanno inseriti tra i lavoratori domestici o di sostegno alla persona, andando così incontro al rischio di sanzioni.

La pratica delle sanatorie per i lavoratori stranieri irregolari esiste in Italia dagli anni Ottanta. Nel 1986, con il secondo governo Craxi, le regolarizzazioni furono 105mila. Con la legge Martelli del 1990 (governo Andreotti) si regolarizzarono 222mila persone, mentre cinque anni più tardi il decreto Dini (governo Dini) portò alla regolarizzazione di 246mila cittadini. La legge Turco-Napolitano del 1998 (governo Prodi) coinvolse 217mila stranieri, ma il record spetta alla legge Bossi-Fini (governo Berlusconi) del 2002 con la regolarizzazione di 647mila persone.

Nel 2006 due cosiddetti “decreti flussi” (governi Prodi e Berlusconi) portarono alla regolarizzazione di 520mila persone. Nel 2009, con il Pacchetto Sicurezza (governo Berlusconi), vennero regolarizzate 300mila persone mentre la penultima sanatoria risale al 2012, con il governo Monti: furono 99mila i cittadini. Si stima che un terzo degli immigrati regolari presenti oggi in Italia (secondo i dati Istat del 2021, 5.013.215 cittadini, pari all’8,46% della popolazione residente totale) abbia un passato da irregolare e sia stato “sanato” da questo tipo di provvedimento.

Il picco delle espulsioni di persone straniere irregolari, invece, risale al 2002, quando ci furono 42.245 provvedimenti. Il dato è andato poi via via calando fino ai 6.219 espulsi del 2019. Ogni espulsione, secondo una stima della Fondazione Leone Moressa di studi e ricerche sull’economia, costa allo Stato italiano tra i 4mila e i 6mila euro. Alla spesa va aggiunta la necessità di accordi con i paesi d’origine, che normalmente chiedono in cambio risorse.

Secondo una stima della CGIA di Mestre, Associazione Artigiani e Piccole Imprese, il lavoro nero in Italia vale 77,8 miliardi di euro all’anno. Le regioni in cui il fenomeno è più presente sono Calabria, Campania, Sicilia e Puglia. L’Eurispes stima che il 54,5% dell’economia non osservata, e cioè l’economia sommersa e quella illegale, sia rappresentata dal lavoro irregolare.

«Andare avanti di sanatoria in sanatoria è insensato», dice Bove, «e di fatto entrare oggi in Italia per motivi di lavoro è praticamente impossibile. I decreti flussi consentono l’accesso soprattutto a certe tipologie, come gli stagionali. Servono provvedimenti concreti e strutturali». Una proposta è quella di dare la possibilità a chi entra in Italia per motivi di turismo di convertire il visto e quindi di fermarsi per motivi di lavoro. «Molti pensano che gli stranieri arrivino con gli sbarchi, con i barconi. Non è così», dice ancora Bove. Secondo l’Istat il 75% degli arrivi avviene con visto turistico mentre solo il 13% del totale deriva dagli sbarchi.

L’associazione Ero Straniero, di cui fanno parte tra gli altri Radicali, Actionaid e ASGI, ha presentato alla Camera una proposta di legge di iniziativa popolare che prevede tra le altre cose l’istituzione di un permesso di soggiorno temporaneo per la ricerca di lavoro, la reintroduzione del sistema dello sponsor (la chiamata diretta del datore di lavoro prevista dalla legge Turco-Napolitano) e la regolarizzazione su base individuale degli stranieri in condizione di irregolarità quando possono dimostrare l’esistenza in Italia di un’attività lavorativa trasformabile in attività regolare.

Secondo Bilongo, le norme di questa ultima sanatoria dimostrano che «non c’è la volontà da parte degli uffici preposti di trovare una soluzione per i lavoratori sfruttati». Quello che propone è una regolarizzazione cosiddetta ipso iure, che già agisca direttamente dal momento della promulgazione senza procedure applicative. «Prima regolarizziamo gli stati di fatto», dice, «e poi, ex post, facciamo i controlli. È possibile farlo e sarebbe una soluzione utile per tutti».