Con le firme digitali è troppo facile organizzare i referendum?

La velocità e la relativa facilità con la quale nelle ultime settimane centinaia di migliaia di persone hanno firmato online per sostenere i referendum sull’eutanasia e sulla cannabis hanno animato un dibattito sulle prospettive, le opportunità e anche i possibili rischi di questa modalità di raccolta delle firme digitali, di introduzione molto recente. Le domande, a cui hanno provato a rispondere con varie argomentazioni e conclusioni costituzionalisti ed esperti di diritto, è come cambierà lo strumento referendario, quali vantaggi ne trarrà la partecipazione dei cittadini alla vita democratica e anche se con la nuova possibilità delle sottoscrizioni online non sia diventato “troppo semplice” proporre referendum abrogativi.

Diversi studiosi e giuristi si sono soffermati sulla maggiore democraticità e inclusività delle raccolte firme che prevedono le sottoscrizioni online, che secondo molti hanno ridato centralità e rilevanza a uno strumento costituzionale che da alcuni decenni aveva perso efficacia e coinvolgeva sempre meno la cittadinanza. Come ha spiegato il costituzionalista Sabino Cassese al Corriere della Sera, è una novità che tra le altre cose potrebbe sollecitare il Parlamento a intervenire su questioni importanti e che in passato aveva ignorato, cioè «a fare quello che dovrebbe fare, e cioè della buona, sana, alta politica».

Ma sono state avanzate e argomentate anche delle preoccupazioni, assieme a delle proposte di aggiornare le regole dei referendum alla questione delle firme online. Un timore diffuso infatti è che aumentino in modo incontrollato le proposte referendarie, una preoccupazione che lì per lì può apparire poco democratica, ma che in realtà contiene delle argomentazioni rilevanti dal punto di vista politico e giuridico. Alcuni esperti infatti ritengono credibile la possibilità che di questo passo i referendum diventino qualcosa di diverso da quello per cui erano stati pensati: fino ad assomigliare a dei sondaggi, oppure a delle campagne politiche con fini di consenso, più che a strumenti per arrivare “dal basso” a obiettivi concreti e mirati. Con il rischio paventato di delegittimare il Parlamento e di polarizzare il dibattito.

La maggior parte dei costituzionalisti e degli esperti di diritto sembra comunque piuttosto tranquilla e fiduciosa. Anche se la fase della raccolta firme è stata accelerata e semplificata, ce ne sono altre successive che sono rimaste uguali e che garantiscono un controllo istituzionale sulle proposte referendarie. Secondo Cassese i filtri rappresentati dalla necessaria approvazione del quesito da parte della Corte costituzionale e della Cassazione «dovrebbero salvarci da una pioggia di referendum». Organizzare un referendum rimane poi un iter complicato, lungo e costoso, sostenibile probabilmente soltanto da enti e associazioni esperte e organizzate, come per esempio quelle legate ai Radicali.

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Proprio in questi giorni per esempio si è attivata, con poca concretezza, una campagna per organizzare un referendum per abrogare il Green Pass. Non se ne farà probabilmente niente, perché non sembra essere molto organizzato e perché anche procedendo molto velocemente si voterebbe molti mesi oltre la scadenza prevista attualmente per la certificazione (fine 2021). Ma proprio per questo è stato citato come esempio della possibilità che i referendum siano usati come strumenti di consenso elettorale, più che come mezzi per esercitare la democrazia diretta.

Per fare fronte a una improvvisa e presunta maggiore facilità nell’iter di presentazione dei referendum, costituzionalisti, giuristi e politici hanno parlato della necessità di introdurre dei meccanismi di compensazione legislativi, per esempio alzando la soglia di firme necessarie, attualmente 500mila.

Ma non si tratta solo di cercare di limitare i referendum, bensì anche di adeguare il sistema di leggi che al momento li regola alla novità delle firme digitali. Si è discusso quindi di abbassare il quorum necessario perché, una volta sottoposto all’eventuale voto della cittadinanza, il referendum sia ritenuto valido; e anche di anticipare la fase in cui viene verificata la validità del quesito, per evitare che centinaia di migliaia di persone siano coinvolte e partecipino a una campagna che in realtà non può tecnicamente o giuridicamente essere portata avanti per vie referendarie.

L’introduzione delle firme digitali, certificate principalmente con il sistema dello Spid, risale ad appena qualche settimana fa, per via di un emendamento approvato dalle commissioni Affari costituzionali e Ambiente alla recente legge di conversione del decreto Semplificazioni. Era legato a una precedente decisione del Comitato dei Diritti Umani delle Nazioni Unite che, dopo un ricorso dei Radicali, aveva ritenuto che in Italia la promozione dei referendum era regolata in modo irragionevole, e ostacolata da procedure legislative restrittive e da un generale disinteresse da parte delle istituzioni.

In precedenza, in Italia erano stati organizzati 67 referendum e si era votato in 18 occasioni diverse (quasi sempre erano stati accorpati). In 28 casi, il 41 per cento del totale, il referendum non era riuscito a raggiungere il quorum stabilito, cioè più del 50% degli aventi diritto a votare. Gli ultimi referendum a raggiungere il quorum erano stati quelli sull’acqua, sull’energia nucleare e sul legittimo impedimento del 2011.

Nell’ordinamento italiano sono previsti diversi tipi di referendum, e i principali sono quello abrogativo e quello costituzionale. Sul primo, l’articolo 75 della Costituzione dice che 500 mila elettori o cinque consigli regionali possono richiedere l’abrogazione parziale o totale di una legge. Non di tutte, comunque: sono escluse dal referendum abrogativo le leggi tributarie, di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Non è possibile abrogare disposizioni di rango costituzionale, gerarchicamente sovraordinate alla legge ordinaria e, nel tempo, la Corte costituzionale ha esplicitato ulteriori criteri di ammissibilità dei referendum.

L’emendamento sulla raccolta firme per i referendum in modalità digitale prevede una norma transitoria per cui i comitati promotori hanno potuto raccogliere le firme senza alcuna necessità di intervento da parte di organismi pubblici, attraverso cioè una piattaforma predisposta da un ente certificatore convenzionato con l’Agenzia per l’Italia Digitale (Agid). I costi della certificazione (ogni firma digitale costa 1,05 euro) sono stati sostenuti dai comitati stessi, che hanno infatti invitato le persone non solo a firmare, ma anche a fare, contestualmente, una donazione.

Marco Cappato, Tesoriere dell’Associazione Luca Coscioni, che è la principale promotrice dei due referendum su cannabis e eutanasia, ha spiegato che l’impegno organizzativo ed economico per le due iniziative ha superato gli 800 mila euro in totale e che, per il referendum cannabis, in una settimana sono stati raccolti 145 mila euro dei circa 500 mila necessari.

Dal 2022, come ha dichiarato il ministro per la Transizione digitale Vittorio Colao, il costo della piattaforma non sarà più a carico dei promotori: sarà realizzata un’apposita piattaforma governativa, cioè pubblica, per questo uso specifico, e da quel momento in poi quello diventerà l’unico spazio digitale per la firma dei referendum. Il fatto che attualmente i costi siano a carico dei promotori è probabilmente la spiegazione per cui non è possibile firmare online per ogni referendum per cui in queste settimane si stanno raccogliendo le firme: non è prevista questa possibilità per esempio per il referendum sulla giustizia promosso dalla Lega.

Nel dibattito sui possibili correttivi necessari per non snaturare lo strumento referendario, una delle principali proposte è stata quella di aumentare il numero di firme necessarie, modifica che andrebbe comunque attuata attraverso una riforma costituzionale: l’obiettivo sarebbe quello di ristabilire le proporzioni del 1948.

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Come ha ricordato in un’intervista alla Stampa Giovanni Maria Flick, presidente emerito della Corte costituzionale, quando venne fissato in Costituzione il numero delle 500 mila firme, la popolazione italiana era molto meno numerosa, così come era minore il cosiddetto “corpo elettorale”. Il sito La Voce spiega che nel 1948, data di entrata in vigore dalla Costituzione, gli elettori erano circa 30 milioni mentre oggi sono oltre 50 milioni: la popolazione è invecchiata, è aumentata, ma un ruolo l’ha avuto anche l’abbassamento del diritto di elettorato attivo dai 21 ai 18 anni, introdotto nel 1975. Se nel 1948 la soglia di 500 mila era dunque pari a circa l’1,6 per cento degli aventi diritto al voto per la Camera dei deputati, oggi è pari a poco meno dell’1 per cento. In proporzione, una soglia equivalente a quella pensata nel 1948 sarebbe di circa 920 mila firme.

La proposta di alzare il numero di firme necessario per indire un referendum abrogativo non è comunque nuova né direttamente conseguente all’introduzione delle sottoscrizioni online: come spiegato da Pagella Politica, un dibattito di questo tipo va avanti da più di vent’anni e in Parlamento sono state fatte diverse proposte per aumentare la soglia o per sostituirla con una soglia percentuale, per esempio il 2 per cento degli aventi diritto di voto. Stefano Ceccanti, giurista e deputato del Partito Democratico, ha suggerito per esempio di portare a 800 mila le firme necessarie, ma circolano anche cifre diverse.

Il secondo correttivo al sistema referendario di cui si discute sarebbe quello di accompagnare l’innalzamento del numero delle sottoscrizioni con un abbassamento del quorum di validità del referendum. Sempre Ceccanti ha proposto di abbassarlo alla metà più uno degli elettori che hanno votato alle ultime elezioni politiche, perché la metà più uno degli aventi diritto al voto attualmente stabilita è, secondo lui, eccessiva. E ha fatto un esempio: «Se alle precedenti elezioni politiche avesse votato il 76 per cento dell’elettorato, il quorum potrebbe essere del 38 per cento».

Prima dei referendum del 2011, gli ultimi a raggiungere il quorum e quindi a essere validi, la volta precedente risale al 1995, quando si votò tra le altre cose sulle rappresentanze sindacali, sulla legge elettorale nei comuni e sulla privatizzazione della Rai.

La terza e ultima modifica – per la quale Ceccanti ha presentato un progetto di legge – è quella di anticipare il controllo di costituzionalità del quesito da parte della Consulta dopo la raccolta delle prime 100 mila firme. Attualmente il giudizio di legittimità arriva solo alla fine della raccolta delle firme e rischia di «frustrare» le istanze dei richiedenti. Come ha spiegato Francesco Clementi, costituzionalista e docente di Diritto Pubblico Comparato all’università di Perugia, l’anticipo eviterebbe «che una valanga di firme, pure validamente raccolte, finisca nel nulla perché il quesito alla fine non è ammissibile».

Questa situazione, secondo lui, alimenterebbe poi il rischio «di potenziali disillusioni tra i cittadini e lo strumentale populismo di qualcuno, sempre tentato di andare contro le istituzioni». Ma non solo, dice: «Mentre con le firme normali, il preliminare controllo di legalità affidato alla Cassazione richiede dei tempi tecnici, con la novità delle firme digitali si certifica in pochissimo tempo perché i dati digitali sono per forza corretti. Quindi, se non si anticipa il controllo di ammissibilità, ci saranno tempi morti e risposte tardive». Insomma, come ha riassunto Ceccanti, «il sistema sembra fatto apposta per raccogliere molti quesiti e poi farli fallire. Meglio un sistema un po’ più rigoroso per entrarci, ma che consenta di uscirne».

In questi giorni i Radicali Italiani hanno criticato duramente le proposte di correttivi all’accesso del referendum, sostenendo che vogliano soltanto limitare l’accesso al referendum, «reso finalmente uno strumento accessibile a tutti» con l’entrata in vigore della norma che permette la firma digitale, che coinvolgono anche una parte di popolazione che per vari motivi aveva difficoltà a firmare nei banchetti, magari perché vive in posti isolati.

Ma molte critiche alla firma digitale hanno motivazioni più ampie che hanno a che fare con il rischio che vada perso «l’equilibrio tra popolo e parlamento». Giovanni Maria Flick pensa che l’innalzamento delle 500 mila firme «potrebbe essere opportuno», ma aggiunge che questo correttivo, così come la proposta di anticipare il controllo sull’ammissibilità, non sia risolutivo di un rischio secondo lui maggiore: e cioè che il referendum «venga considerato uno strumento per dare delle picconate al Parlamento», che la facilità di lanciare referendum online «magari con la consapevolezza che non andranno in porto» possa «polarizzare l’attenzione» e che il quesito referendario possa ad ogni occasione trasformarsi in una specie di «sondaggio».

Sandro Stajano, che dirige il dipartimento di Giurisprudenza all’università Federico II di Napoli, ha a sua volta detto che «se l’intendimento di aumentare il numero delle firme è di rendere più difficile l’istituto del referendum non sarebbe male. Nell’attuale temperamento vi è un eccessivo ricorso anche su temi sensibili a uno strumento, secondo me troppo radicale, perché tenta una soluzione semplice a problemi complessi».

Cassese dice che «il referendum va usato con giudizio, si presta a quelle ipotesi in cui bisogna rispondere “bianco o nero”, “sì o no”, “repubblica o monarchia”, “divorzio o non divorzio”, “aborto o non aborto”. (…) La maggior parte delle decisioni prese dal Parlamento non potrebbero essere prese da una collettività composta sostanzialmente da 50 milioni di persone». Ma in ogni caso, secondo Cassese, le firme digitali accelerano soltanto la fase di partenza dell’iter referendario, e quindi rimangono sufficienti garanzie.

Riccardo Magi – presidente e deputato di +Europa e firmatario dell’emendamento al decreto Semplificazioni sulla firma digitale – ha fatto notare che se il dibattito parte «dal paventato squilibrio tra “popolo” e “parlamento”, a danno di quest’ultimo» è un dibattito «mal posto». Dovrebbe partire, dice, «dall’unico reale e storico squilibrio, che è a danno dell’iniziativa popolare». E ancora: «Questo successo, legato anche all’innovazione della firma digitale, sta sollevando un dibattito sul futuro dell’istituto referendario. Ben venga, ma paventare lo “squilibrio tra popolo e parlamento” a danno di quest’ultimo non è corretto se non si riconosce che fino ad oggi è stata svuotata di valore e stracciata l’iniziativa legislativa popolare prevista dalla Costituzione».

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Clementi dice a sua volta che il referendum abrogativo è previsto dalla Costituzione, e che dunque i cittadini hanno pieno diritto di esercitarlo: «Va certo adeguato alla funzione, ma non possiamo non vedere la funzione stessa». Il rischio che questo strumento delegittimi il Parlamento non dipende dallo strumento in sé, ma «dal Parlamento e dai politici che lo abitano: sono loro gli arbitri del dialogo tra la politica e il paese, mentre il referendum è uno strumento per migliorare questo dialogo». Clementi peraltro non alzerebbe la soglia minima delle 500 mila firme «perché serve una riforma costituzionale e i tempi sono stretti», ma è favorevole al vaglio anticipato della Consulta, che dovrebbe arrivare dopo la raccolta delle prime 100 mila firme.

Il costituzionalista Michele Ainis si è detto favorevole alla firma digitale («meglio tardi che mai») e pensa che questa nuova modalità abbia ridato «linfa» a uno strumento «considerato morto e sepolto, e distante dal sentimento generale». A fronte di un ruolo del parlamento sempre più «marginale» e di una conseguente cessione di quote di sovranità popolare, «i referendum diventano un modo per recuperare questa cifra di sovranità, cioè di decisione di governo da parte dei cittadini».

Alfonso Celotto, ordinario di Diritto costituzionale a Roma Tre, in un’intervista al Giornale ha concordato sul fatto che l’iter per i referendum è comunque molto rigoroso e complicato, e che i passaggi alla Corte costituzionale e alla Cassazione fanno sì che non sia affatto scontato che i referendum che raccoglieranno velocemente le firme necessarie arriveranno poi ad essere votati. Inoltre, per Celotto, va tenuto conto della partecipazione: «Adesso, se voglio, io firmo in pantofole dal salotto di casa», ma dal 2000 «il quorum è stato raggiunto solo una volta (…). Consideriamo che c’è un trenta per cento che non va mai a votare, per nessuna ragione». Raggiungere velocemente la quota minima di sottoscrizioni, non è insomma garanzia che poi le persone escano di casa per andare a votare: «L’arma in mano ai referendari è micidiale, ma imperfetta».