Cosa ci sarà nella riforma della giustizia

La riforma della giustizia è uno degli impegni che l’Italia si è presa con l’Unione Europea per ottenere i circa 200 miliardi di euro di finanziamenti del Recovery Fund. Come sta spiegando da settimane la ministra della Giustizia Marta Cartabia, l’obiettivo è approvare prima del prossimo autunno tre leggi delega – con le quali il Parlamento, per l’appunto, delega il governo a legiferare su una determinata questione – per la riforma del processo civile, del processo penale e del Consiglio superiore della magistratura. «Se non approveremo queste tre importanti leggi entro la fine dell’anno, mancheremo a un impegno assunto con la Commissione per ottenere le risorse europee» ha detto Cartabia qualche giorno fa.

Per elaborare proposte di riforma in materia di processo civile, penale e per modificare il Consiglio superiore della magistratura, Cartabia ha istituito delle specifiche commissioni composte da esperti. Le proposte delle commissioni e della ministra intervengono sulle relative riforme già presentate dal precedente ministro della Giustizia, Alfonso Bonafede del Movimento 5 Stelle: si tratta di tre proposte di legge delega che, ora, sono state assunte come testi base della discussione e che saranno emendate sia dai partiti che dalla ministra della Giustizia.

Il processo civile
L’obiettivo finale della riforma del processo civile è, come richiesto dalla Commissione Europea, ridurre del 40 per cento i tempi dei procedimenti civili entro i prossimi cinque anni.

Il testo base su cui si interverrà è il disegno di legge delega al governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie (questo il suo nome completo): era stato presentato durante il secondo governo Conte da Bonafede.

Il testo è ora all’esame della commissione Giustizia del Senato. La prossima settimana, scrive il Corriere della Sera, saranno presentati gli emendamenti della ministra, dopodiché il disegno di legge sarà discusso al Senato e, infine, passerà alla Camera per l’approvazione definitiva.

Sempre il Corriere anticipa il contenuto generale degli emendamenti che presenterà Cartabia. Per accelerare i tempi e semplificare le procedure, l’intenzione è quella, ad esempio, di estendere gli istituti della mediazione e della negoziazione assistita, due metodi alternativi di risoluzione delle controversie attraverso un accordo di natura privatistica tra le parti in lite, e che alleggerirebbero dunque il carico di lavoro dei giudici ordinari. Il Corriere spiega che una delle modifiche chiede l’obbligo del ricorso a mediazione e negoziazione assistita per alcuni tipi di contratti.

Altre modifiche avranno a che fare con le controversie in materia di famiglia e minori e con il contingentamento dei tempi: la richiesta sarebbe quella «di anticipare già dalla prima udienza le attività istruttorie», di estendere «il tempo limite del giudice di fare una proposta conciliatoria», di aumentare «le competenze dei giudici di pace e i tentativi di scoraggiare i ricorsi» e di facilitare le udienze telematiche da remoto, sperimentate nei mesi di lockdown.

Sulla riforma del processo civile non sembrano esserci, per ora, problemi o distanze rilevanti tra i vari partiti che compongono l’attuale maggioranza. Più complicata è invece la situazione della riforma del processo penale. E non da ora.

Il processo penale
Il 10 maggio si è svolto un incontro tra la commissione ministeriale che ha lavorato alla riforma del processo penale, guidata dal presidente emerito della Corte Costituzionale Giorgio Lattanzi, e i capigruppo di maggioranza della commissione Giustizia della Camera. Si è trattato, ha spiegato Cartabia, di un «primo scambio di opinioni per mettere a punto le proposte di emendamento da presentare alla Camera» sul disegno di legge Bonafede, il testo base della discussione.

La riforma dovrebbe arrivare in aula alla Camera il prossimo giugno per poi passare, dopo l’approvazione, al Senato. Per ora il testo base si trova in commissione Giustizia dove devono essere discussi gli emendamenti.

La commissione ministeriale ha presentato una serie di soluzioni che hanno soprattutto a che fare con la riduzione dei tempi: l’impegno che l’Italia si è assunta con l’Europa per l’erogazione dei fondi del Recovery Fund è infatti la riduzione di un quarto dei tempi medi del processo penale entro i prossimi cinque anni. Come nei giudizi civili, anche nei giudizi penali la durata media dei procedimenti in Italia è infatti superiore, e di molto, alla media europea.

Durante l’incontro con i capigruppo della commissione Giustizia, la ministra Cartabia ha spiegato che un’eccessiva durata del processo «determina due disfunzioni che costituiscono violazioni di principi costituzionali ed europei: l’eccessivo numero di processi che si concludono con la prescrizione, e la violazione del fondamentale diritto alla ragionevole durata del processo per gli imputati, garantito dalla Costituzione e che ha le sue radici nell’esigenza di assicurare il rispetto effettivo della presunzione di innocenza». Cartabia ha aggiunto che i giudizi lunghi fanno un duplice danno: «frustrano la domanda di giustizia e ledono le garanzie della giustizia».

Chiedendo uno sforzo di responsabilità a governo, forze politiche, procuratori, giudici e avvocati, la ministra ha precisato che sulla riduzione dei tempi «sia i cosiddetti giustizialisti che i cosiddetti garantisti dovrebbero essere d’accordo».

Prescrizione e appello
Una delle questioni più difficili da risolvere nella riforma del processo penale è la prescrizione, cioè l’estinzione di un reato a seguito del trascorrere di un determinato periodo di tempo. È una forma di garanzia per gli imputati contro l’eccessiva lunghezza dei processi ed è uno strumento che lo Stato può utilizzare quando non è più interessato a perseguire alcuni reati. La prescrizione serve anche a ridurre gli errori giudiziari, dal momento che più passa il tempo più le indagini e i processi si fanno complicati (le prove si deteriorano, i testimoni dimenticano o muoiono, eccetera).

Tutti i reati possono finire in prescrizione, tranne quelli che prevedono l’ergastolo (principalmente l’omicidio). Il tempo necessario alla prescrizione era più lungo fino a un paio di decenni fa, ma è stato accorciato da una serie di leggi approvate dai governi Berlusconi e accusate di essere leggi “ad personam”, ovvero pensate per favorire Berlusconi o i suoi alleati nei numerosi processi in cui erano coinvolti. Negli ultimi anni è avvenuto un processo opposto. Lentamente sono aumentati i limiti e le possibilità di sospendere la prescrizione e dal primo gennaio 2020 le cose sono ulteriormente cambiate con l’approvazione della riforma Bonafede, durante il primo governo Conte a guida Lega-M5S.

La riforma della prescrizione era contenuta nel disegno di legge anticorruzione, il cosiddetto “Spazzacorrotti”, ed era stata fortemente voluta da Bonafede e dal Movimento 5 Stelle: prevede il blocco assoluto della prescrizione dopo la sentenza di primo grado, sia in caso di condanna che di assoluzione.

La riforma, molto discussa e criticata, era stata in parte superata dal secondo governo Conte (a guida PD-Movimento 5 Stelle-Liberi e Uguali) con una legge che, sul tema della prescrizione, conteneva un compromesso tra le forze di maggioranza chiamato “Lodo Conte Bis”, dal nome del deputato di Liberi e Uguali Federico Conte. Il “Lodo Conte Bis” prevede il blocco della prescrizione solo dopo una sentenza di condanna di primo grado, e prevede che i tempi di prescrizione siano calcolati dall’inizio del processo nel caso in cui dopo una condanna in primo grado ci sia un’assoluzione in secondo grado. In caso di due condanne, una in primo grado e una in appello, la prescrizione viene invece definitivamente bloccata.

Questo è il testo base (genericamente chiamato ddl Bonafede) che sta esaminando la commissione Giustizia della Camera e al quale i vari partiti hanno presentato i loro emendamenti: più di 700. Gli emendamenti vanno in direzioni opposte. Semplificando: c’è chi ha proposto di tornare alla Spazzacorrotti (M5S), chi vuole tornare alla prescrizione come era prima della Spazzacorrotti (Forza Italia), e chi vuole modificare il Lodo Conte bis (PD).

Anche la commissione ministeriale istituita da Cartabia ha fatto delle proposte, suggerendo due ipotesi sulla prescrizione, sulla base delle quali presenterà dei propri emendamenti. La prima ipotesi di riforma prevede che il corso della prescrizione (e quindi il suo conteggio) si interrompa per due anni dopo la condanna di primo grado e per un anno dopo la condanna in appello. Se entro quelle scadenze non arrivano le successive sentenze, la sospensione cessa e il calcolo riparte comprendendo retroattivamente il periodo in cui si era interrotta.

La seconda chiede di interrompere la prescrizione con l’inizio dell’azione penale (quando cioè il pubblico ministero richiede al giudice di procedere) e non con l’inizio delle indagini come avviene ora. Prevede anche che scatti l’improcedibilità se si superano determinati limiti temporali in ogni fase del processo: se i processi non si dovessero cioè concludere entro tempi prestabiliti (4 anni in primo grado, 3 in appello e 2 in Cassazione) interverrebbe l’improcedibilità, dunque complessivamente dopo nove anni. In pratica, la prescrizione sarebbe determinata dalla durata del processo, e non più dal tipo di reato.

Oltre alle proposte sulla prescrizione, la commissione ministeriale ne ha presentate anche altre: allargamento dei riti alternativi, riduzione della possibilità da parte dei pubblici ministeri di impugnare le sentenze in appello sia in caso di condanna che di assoluzione, introduzione di principi di maggior rigore per contestare la condanna di primo grado da parte dell’imputato, estensione dell’istituto della “tenuità del fatto” (quando, a certe condizioni, si stabilisce che il reato c’è stato, ma viene meno la punibilità di chi l’ha commesso), maggiore controllo del giudice per le indagini preliminari (Gip) sul lavoro del pubblico ministero, modifiche sul tempo limite per le indagini.

Qualche giorno fa, Repubblica ha riassunto le proposte della commissione sottolineando come ad alcuni partiti, tra cui PD e M5S, non andrebbero bene perché di stampo conservatore: il processo d’appello «praticamente quasi cancellato» ricorda ad esempio la cosiddetta legge Pecorella, approvata durante il governo Berlusconi e poi smontata dalla Corte Costituzionale; e le priorità dei reati da perseguire scelte per legge le propose anche Angelino Alfano, quando era ministro della Giustizia.

Diversi giornali, in questi ultimi giorni, hanno sottolineato la distanza tra le posizioni dei vari partiti di governo, scrivendo che la riforma della Giustizia potrebbe rappresentare un grosso rischio per la tenuta della maggioranza.

La riforma del CSM
Entro la fine dell’anno è prevista infine l’approvazione della legge delega per la riforma del sistema elettorale e del funzionamento del Consiglio superiore della magistratura, l’organo di autogoverno della magistratura. La discussione è prevista alla Camera a giugno, ma potrebbe slittare a settembre a causa delle difficoltà della riforma del processo penale. Dopodiché la riforma del CSM dovrebbe passare al Senato per la seconda lettura. I tempi, insomma, sono stretti.

La riforma ha a che fare con il sistema di elezione dei componenti del CSM e con il rinnovo dei suoi membri per cercare di arginare, tra le altre cose, il peso delle correnti al suo interno. L’obiettivo dichiarato dal governo è quello di garantire «un esercizio del governo autonomo della magistratura libero da condizionamenti esterni o da logiche non improntate al solo interesse del buon andamento dell’amministrazione della giustizia».

La riforma, a livello politico, è piuttosto delicata, e arriva dopo lo scandalo dell’indagine su Luca Palamara, l’ex consigliere dell’organo accusato un paio di anni fa di corruzione, e il cui caso continua ad avere lunghi strascichi, e dopo il recente caso sulla fuga di notizie che coinvolge l’avvocato Piero Amara.

I referendum di Salvini e dei Radicali
Oltre che per le divergenze tra i partiti dell’attuale maggioranza, la riforma della Giustizia potrebbe essere complicata dai referendum sulla Giustizia che saranno presentati dalla Lega di Matteo Salvini con il Partito Radicale.

I quesiti, secondo quanto ha dichiarato a Repubblica il segretario dei Radicali Maurizio Turco, sarebbero tra gli otto e i dieci: riguarderebbero la responsabilità civile dei magistrati, la separazione delle carriere, la custodia cautelare, un pezzo di legge Severino e l’uso dei cosiddetti “captatori informatici”, quei software che permettono di attivare a distanza il microfono dei dispositivi elettronici privati come pc e smartphone, e registrare ciò che accade intorno.

Non è chiaro l’obiettivo di Salvini, ma sembra, di nuovo, che il leader della Lega, pur facendo parte della maggioranza al governo, provi a fare l’opposizione. A queste critiche e accuse, lui ha risposto che il pacchetto di referendum è invece un «aiuto a Draghi per superare i blocchi e i litigi in Parlamento».