Perché l’UE non espelle Ungheria e Polonia?

La notizia che i governi di Ungheria e Polonia abbiano posto il veto al nuovo bilancio dell’Unione Europea – e quindi anche al cosiddetto Recovery Fund – ha fatto riemergere il dibattito in corso ormai da diversi anni sulla presenza all’interno dell’UE dei due paesi.

Da tempo entrambi sono guidati da governi semi-autoritari che violano sistematicamente i valori contenuti nei trattati europei: non rispettano i diritti delle minoranze etniche e degli oppositori politici, riempiono i tribunali di giudici fedeli più che competenti, restringono la possibilità di ricorrere all’interruzione di gravidanza, esercitano un controllo oppressivo sui media e indirizzano fondi pubblici – anche quelli europei – verso un ristretto circolo di sostenitori.

In molti si chiedono perché l’Unione Europea non prenda dei provvedimenti drastici nei loro confronti: per esempio la sospensione o persino l’espulsione dall’UE, come del resto aveva suggerito esplicitamente l’allora ministro degli Esteri lussemburghese nel 2016, e in maniera più sottile il primo ministro olandese Mark Rutte alcuni mesi fa.

I motivi per cui l’Unione Europea non ha mai minacciato né tantomeno preso misure del genere sono due. Il primo è che espellere un paese dall’Unione non è affatto semplice, anzi. Il secondo è che una o più espulsioni avrebbero delle controindicazioni molto evidenti e potenzialmente molto problematiche per gli altri paesi.

Quando nei primi anni Duemila l’Unione Europea si allargò verso est inglobando una serie di paesi che fino a pochi anni prima avevano fatto parte del blocco sovietico – Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Romania e Bulgaria – gli osservatori più prudenti sostenevano che i paesi in questione non fossero ancora pronti per rispettare gli standard europei in fatto di trasparenza degli apparati burocratici, rispetto dei diritti umani, indipendenza di media e tribunali.

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Le preoccupazioni portarono a inserire nelle bozze della Costituzione Europea e infine nel Trattato di Lisbona, che entrò in vigore il 13 dicembre 2007, un meccanismo che permette di «sospendere» alcuni diritti di uno stato membro, come per esempio il diritto di voto nelle sedi istituzionali, in caso di violazione dell’articolo 2 del Trattato: cioè quello che fra le altre cose impegna l’Unione e gli stati membri a «combattere le discriminazioni, promuovere la giustizia e la protezione sociale».

Il meccanismo è contenuto nell’articolo 7 del Trattato e fino a poco tempo fa era chiamato «l’opzione nucleare», perché considerato l’ultima opzione in caso di gravi violazioni da parte di uno stato. In altre parole, né il Trattato di Lisbona né altri trattati europei prevedono uno strumento per espellere altri stati dall’Unione. In quel momento si riteneva che l’articolo 7 fosse sufficiente: nessuno stato membro avrebbe osato mettersi da solo contro gli altri. E se anche fosse successa una cosa del genere, la violazione dei valori europei lo avrebbe escluso di fatto dalla comunità internazionale.

Le previsioni di quei tempi erano troppo ottimistiche. Per prima cosa, l’articolo 7 è stato aggirato con estrema facilità: lo scenario del Trattato prevedeva che un solo paese potesse violare le norme sui valori europei, ma non prendeva in considerazione che i trasgressori fossero più di uno. E dato che per sospendere il diritto di voto ad un certo paese serve il voto di tutti gli altri, è bastato che Ungheria e Polonia si impegnassero a proteggersi a vicenda per disinnescare l’opzione nucleare. «La situazione attuale, in cui lo stato di diritto è stato smantellato in due stati nello stesso momento, ci ha condotti a un vicolo cieco», ha riassunto su EuObserver Tom Theuns, che insegna Politiche europee all’università di Leiden, nei Paesi Bassi.

I redattori del Trattato di Lisbona hanno riposto troppa fiducia nella capacità della comunità internazionale di isolare i paesi che si rifiutano di rispettare i valori europei. Negli ultimi anni il primo ministro ungherese Viktor Orbán è stato celebrato come un modello dai partiti di estrema destra in tutta Europa, compresi quelli che hanno ricoperto incarichi di governo come la Lega di Matteo Salvini, e ricevuto con molti onori alla Casa Bianca da Donald Trump e al Cremlino da Vladimir Putin. Anche il Partito Popolare Europeo (PPE), il partito europeo a cui fa riferimento quello di Orbán, ci ha messo diversi anni prima di sospendere i suoi europarlamentari ungheresi, mentre quelli di Diritto e Giustizia – il partito egemone della politica polacca – sono stati legittimati nella politica europea anche grazie ai Conservatori britannici, che nel 2014 li accolsero nel nuovo partito europeo Conservatori e Riformisti (ECR).

L’Unione Europea, insomma, non ha alcuno strumento legislativo per espellere uno stato membro. Qualcuno ha suggerito di interpretare in maniera creativa l’articolo 50 del Trattato di Lisbona, quello che per intenderci ha permesso al Regno Unito di uscire dall’Unione: ma diversi studiosi ritengono che alcuni pezzi dell’articolo 50 – fra cui il comma secondo cui il processo deve partire da una decisione autonoma dello stato coinvolto – non permettano l’espulsione unilaterale di uno stato.

L’espulsione di stati come Polonia e Ungheria ma anche di paesi al limite come Repubblica Ceca, Slovacchia, Bulgaria e Romania provocherebbe inoltre dei danni collaterali non da poco.

Per prima cosa, peggiorerebbe le condizioni di vita dei milioni di persone che vivono in questi stati: non solo dal punto di vista economico – i paesi in questione perderebbero l’accesso all’euro, se lo adottano, o al mercato comune europeo rischiando di finire in recessione, senza alcuna rete europea di protezione – ma sotto molti altri aspetti. Non potrebbero più spostarsi liberamente all’interno dell’Unione Europea per lavorare o studiare, e con tutta probabilità i loro governi restringerebbero ulteriormente il controllo sugli oppositori politici, i sindacati, i giornali e le minoranze etniche.

In una situazione del genere, fra l’altro, è facile immaginare che possano finire nella sfera d’influenza di paesi come la Russia, la Cina o la Turchia, ostili al progetto di integrazione europea. Da anni, racconta Visegrad Insight, i media russi stanno preparando il terreno affinché la Russia investa molte più attenzioni e risorse all’Ungheria di Orbán, dipinta come «il più attraente dei paesi dell’UE», in quanto «sostenitore di una cooperazione economica con la Russia, contrario a nuove sanzioni, e uno strenuo difensore della propria sovranità in opposizione alle ingiustizie di Bruxelles». Anche la Cina negli anni ha sfruttato la scarsa liquidità di alcuni paesi europei come Portogallo e Grecia per finanziare enormi progetti infrastrutturali, mettendo un piede nella vita economica e politica di diversi stati membri.

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Poi c’è il problema che la rivista Carnegie Europe definisce «effetto casa di vetro»: i leader dei paesi europei sono storicamente molto restii a criticare un loro pari grado, consapevoli che potrebbero attirare attenzioni indesiderate su di sé. «Nessun paese europeo ha una storia immacolata quando si parla di diritti e principi», hanno scritto qualche anno fa i politologi Heather Grabbe e Stefan Lehne: «in passato le istituzioni e i paesi europei hanno chiuso un occhio, per esempio, riguardo la posizione dominante di Silvio Berlusconi sui media italiani o sulla fragilità dell’architettura istituzionale in Grecia». Criticare l’Ungheria o la Croazia per il trattamento disumano nei confronti dei richiedenti asilo potrebbe rinnovare l’attenzione per alcune pratiche controverse adottate da anni in paesi come Italia, Francia e Spagna.

E quindi?
L’Unione Europea non ha alcuno strumento legislativo per espellere uno stato membro: e se anche li avesse avrebbe poco interesse ad utilizzarli. Questo non significa che negli anni non è stato fatto nulla per cambiare le cose nei paesi dell’Est. Dal 2017 ad oggi i paesi dell’Est hanno ricevuto innumerevoli richiami dai leader delle istituzioni europee, mentre l’Articolo 7 del Trattato di Lisbona – “l’opzione nucleare” – è stato invocato per avviare procedure di infrazione contro Polonia e Ungheria, rispettivamente dalla Commissione Europea e dal Parlamento Europeo. Nessuna delle due ha avuto effetti tangibili, ma hanno avuto il merito di sollevare l’attenzione su un tema di cui si parlava molto poco, negli anni precedenti.

In queste settimane la Commissione, il Parlamento e il Consiglio hanno lavorato a un nuovo meccanismo per legare il rispetto dei diritti umani e dello stato di diritto all’erogazione dei fondi europei. Il meccanismo è stato approvato definitivamente – per via di un tecnicismo non aveva bisogno dell’unanimità in sede di Consiglio – ed è per questa ragione che Ungheria e Polonia hanno bloccato il nuovo bilancio, sperando forse di convincere gli altri paesi ad annacquarlo (o a farsi dare più soldi nel prossimo bilancio).

Sul tavolo ci sono anche diverse altre opzioni per rafforzare la pressione sui governi dell’Est, fra cui fare arrivare buona parte dei fondi europei direttamente al terzo settore bypassando la mediazione del governo centrale, garantire maggiori poteri all’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), istituire un meccanismo di monitoraggio permanente per lo stato di diritto in tutta Europa.

Una scorciatoia per mettere in riga i paesi dell’Est e risolvere molti altri problemi sarebbe l’eliminazione del criterio dell’unanimità in sede di Consiglio dell’UE e Consiglio Europeo, come proposto da diversi leader progressisti europei (per ultimo, il presidente del Parlamento, David Sassoli, in una recente intervista a Repubblica). Ma anche questa soluzione pone dei problemi. Nessuno stato, soprattutto quelli più piccoli, cederebbe di buon grado una carta così potente. E per cambiare i trattati europei che prevedono l’unanimità – indovinate? – serve il parere unanime di tutti gli stati membri.