Il dibattito sulla prescrizione, spiegato

In queste ultime settimane il dibattito sulla prescrizione è tornato in parlamento, sulle prime pagine dei giornali ed è persino arrivato a minacciare la stabilità del governo. Da un lato ci sono coloro che ritengono che questo istituto giuridico, che rende non più perseguibile un delitto dopo il passaggio di un certo periodo di tempo da quando è stato commesso, debba essere indebolito, poiché ritengono renda difficile perseguire una serie di reati, per esempio quelli legati alla corruzione. Dall’altro ci sono coloro secondo cui limitare la prescrizione sarebbe un attacco inaccettabile ai diritti degli individui e costringere gli accusati – colpevoli o innocenti – a tempi anche molto lunghi prima di essere giudicati.

Come funziona la prescrizione in Italia
La prescrizione in Italia interviene quando, dal momento in cui è stato commesso il presunto reato, trascorre un numero di anni pari alla pena massima prevista per quel reato. In alcuni casi, contando eventuali sospensioni e interruzioni del processo, questo periodo può essere esteso fino alla durata massima della pena più un quarto. Passato quel periodo senza che sia stata giudicata, la persona accusata di un certo reato non è più processabile o punibile.

Tutti i reati possono finire in prescrizione, tranne quelli che prevedono l’ergastolo (principalmente l’omicidio). Il tempo necessario alla prescrizione era più lungo fino a un paio di decenni fa, ma è stato accorciato da una serie di leggi approvate dai governi Berlusconi e accusate di essere leggi “ad personam”, ovvero pensate per favorire Berlusconi o i suoi alleati nei numerosi processi in cui erano coinvolti.

Negli ultimi anni è avvenuto un processo opposto. Lentamente sono aumentati i limiti e le possibilità di sospendere la prescrizione e dal primo gennaio 2020 le cose sono ulteriormente cambiate. La discussa riforma Bonafede, dal nome del ministro della Giustizia Alfonso Bonafede, votata nel 2018 da Lega e Movimento 5 Stelle, è entrata in vigore e quindi, per i reati commessi a partire da questa data, la prescrizione sarà bloccata dopo una sentenza di primo grado.

A cosa serve la prescrizione
L’istituto della prescrizione esiste in quasi tutti i paesi dotati di diritto continentale, o romano (la “civil law” diffusa in Europa e Sudamerica, mentre nei paesi anglosassoni vige la cosiddetta “common law”). Si tratta essenzialmente di un meccanismo di “oblio sociale”. Come ha spiegato il professore di procedura penale Glauco Giostra in un’audizione alla Camera sul tema, con la prescrizione la società indica il suo disinteresse a perseguire «un fatto che si è verificato nel passato e che il decorso del tempo rende meno rilevante riesumare rispetto al dispendio di energie e di fibrillazione sociale che un processo instaurato a distanza di tempo potrebbe determinare». Insomma, se un certo reato è stato commesso da molto tempo, può essere più conveniente per la comunità soprassedere invece che avviare un lungo e costoso processo.

Nel contesto italiano, prosegue Giostra, la prescrizione ha finito però con l’assumere anche un altro ruolo: quello di garanzia contro l’eccessiva lunghezza dei processi. In altre parole, la durata della prescrizione viene considerata da molti una sorta di limite oltre il quale un processo diviene ingiustamente lungo ed è giusto che sia terminato forzosamente. Chi fa della prescrizione questa lettura sostiene che serva soprattutto per proteggere gli imputati, che – innocenti fino all’ultimo grado di giudizio – non dovrebbero essere sottoposti ad anni di processi.

Secondo Giostra, si tratta però di una lettura impropria dello scopo della prescrizione. Un omicidio volontario, ad esempio, non va mai in prescrizione, ma non per questo si potrebbe considerare di giusta durata un processo per omicidio che durasse 30 anni. Giostra ricorda inoltre che fin dal 1969 la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha ripetuto più volte che non si possa fissare a priori una “ragionevole durata dei processi”, ma che questa vada valutata caso per caso.

Questa incomprensione sulla funzione della prescrizione e il dibattito che ha generato, nota un altro professore sentito dalla Commissione, Tullio Padovani, della Scuola Superiore di Sant’Anna di Pisa, è una caratteristica quasi unica del nostro paese. «Solo nel nostro Paese la riforma della prescrizione costituisce un nodo addirittura drammatico», sostiene Padovani: «Io parlo con colleghi francesi e mi ridono in faccia letteralmente. Non si capacitano. Parlo con colleghi tedeschi, i quali attribuiscono alcune mie considerazioni a una dimensione latina che sfugge alla loro stessa comprensibilità».

Come funziona all’estero
Tutti i principali sistemi giuridici europei sono molto diversi, e più severi di quello italiano. In Francia, in Spagna e in Germania, infatti, la prescrizione può intervenire soltanto se il processo viene di fatto abbandonato, cioè se i magistrati mostrano chiaramente di non voler perseguire il reato e di volerlo consegnare all’oblio.

In Francia, il conteggio della prescrizione si arresta ogni qual volta avviene un atto processuale, come un interrogatorio o l’esame di un documento. Spagna e Germania prevedono sistemi simili, una durata di prescrizione più lunga e, soprattutto, la sua sospensione automatica per tutta la durata del processo, in maniera non dissimile da quanto previsto dalla legge Bonafede, che blocca la prescrizione dopo la sentenza di primo grado.

Chi vuole cambiare la prescrizione e perché
Fino a pochi anni fa, i termini della prescrizione in Italia erano quasi universalmente ritenuti troppo brevi: il delitto di concussione si prescriveva in dodici anni dal momento in cui veniva commessa, la corruzione in sei, la corruzione in atti giudiziari in otto, l’istigazione alla corruzione in sei. Il Movimento 5 Stelle ha fatto della riforma della prescrizione una delle sue principali campagne, ma anche il PD negli ultimi anni ha contribuito ad approvare leggi che ne hanno limitato l’applicazione, come la riforma Orlando del 2017. A favore di questi interventi ci sono anche numerosi magistrati, in particolare quelli appartenenti alle correnti più combattive dell’ANM (una specie di sindacato nazionale dei magistrati).

Anche dall’estero sono spesso arrivate richieste di riformare la prescrizione e di renderla più simile agli altri paesi europei. Il GRECO (un’organizzazione anticorruzione del Consiglio d’Europa), ad esempio, ha definito la prescrizione «il tallone d’Achille» del sistema giudiziario italiano e, nel corso di numerosi rapporti, ha invitato i governi italiani a modificarla (in seguito all’approvazione della legge “spazzacorrotti” e della riforma della prescrizione, il GRECO si è «congratulato» con l’Italia per i progressi realizzati). Anche l’OCSE e la Corte di Giustizia dell’Unione Europea hanno espresso pareri simili, mentre la Commissione Europea ripete quasi ogni anno le sue critiche al sistema italiano. L’accusa è che la prescrizione impedisca che una quota cospicua di persone che sarebbero giudicate colpevoli di reati non venga invece giudicata o condannata.

Nel rapporto del 2017, particolarmente duro nei confronti del nostro paese, la Commissione Europea scriveva che «l’istituto della prescrizione ostacola la lotta alla corruzione» perché «incentiva tattiche dilatorie da parte degli avvocati». La Commissione sosteneva di guardare con favore alla proposta fatta dal GRECO di sospendere «i termini di prescrizione dopo una condanna di primo grado», quella che è stata poi tradotta nella riforma Bonafede. Nel suo rapporto più recente la Commissione apprezza i cambiamenti introdotti nel 2017 dalla riforma Orlando, dalla legge “spazzacorrotti” e dalla riforma Bonafede, anche se sostiene che avranno effetti limitati, visto che si applicheranno solo ai reati commessi a partire dal 2020.

Chi non la vuole cambiare
Sono in pochi a difendere apertamente la prescrizione per com’era strutturata prima delle riforme degli ultimi anni, ma tra avvocati, giudici e accademici non mancano coloro che ritengono il nuovo sistema in vigore da quest’anno troppo duro e inapplicabile nel nostro paese. Gli argomenti principali che vengono proposti sono la lunghezza dei processi (in media, un processo penale in Italia impiega 3 anni a mezzo a passare tutti e tre i gradi di giudizio, contro circa un anno in Germania) e la debolezza della disciplina che regola la possibilità di un imputato di rivalersi sui giudici per un processo di durata eccessiva (attualmente è previsto soltanto un indennizzo monetario, ma non, come in altri stati, un sistema per considerare la “lunghezza del processo” come parte integrante della pena a cui si viene eventualmente condannati).

Il rischio della prescrizione, dicono poi i critici della riforma Bonafede, costituisce al momento uno dei pochi stimoli per accelerare la durata dei processi, visto che nel nostro ordinamento non sono previsti altri strumenti efficaci per disincentivare i magistrati e i tribunali che lavorano lentamente. Infine, diversi magistrati hanno fatto notare che il sistema giudiziario italiano, già oggi a corto di risorse, potrebbe risultare ulteriormente ingolfato se in futuro, a parità di risorse, il numero di procedimenti da smaltire dovesse aumentare a causa della diminuzione nel numero dei procedimenti prescritti.

Insomma, la prescrizione è considerata da molti uno strumento utile che, in un sistema con molte difficoltà, finisce col rispondere ad esigenze per le quali non era stato inizialmente pensato. Chi è contrario a cambiamenti radicali di questo istituto, sostiene che prima si debbano introdurre nuove garanzie che rispondano ai bisogni degli imputati e soltanto dopo si potrà pensare a una riforma della prescrizione. L’anomalia italiana non sarebbe insomma nella prescrizione, ma nelle condizioni di svolgimento dei processi che finiscono per renderla necessaria.

Che effetti ha la prescrizione
Ogni anno circa un procedimento penale su dieci finisce in prescrizione, 130 mila in tutto, un dato in calo rispetto ai 200 mila procedimenti andati in prescrizione nel 2004. Tra il 50 e il 60 per cento delle prescrizioni avviene in fase di indagini preliminari, cioè ancora prima che inizi il processo vero e proprio.

Questo può avvenire per una serie di ragioni: ad esempio perché il reato viene scoperto troppo tardi o perché le indagini durano troppo a lungo senza arrivare a processo, ma è anche il frutto di una scelta consapevole: quando i giudici si accorgono che un procedimento è difficile da concludere prima che scatti la prescrizione, lo fanno scendere nella scala di priorità, fissando la prima udienza oltre il termine di prescrizione e assicurandosi così la sua estinzione. Il restante numero di prescrizioni, poco più di un terzo, avviene durante la fase di dibattimento vero e proprio, la metà circa durante il primo grado e l’altra metà in Corte d’Appello, con una quota residuale di prescrizioni che avvengono in Cassazione.

Se consideriamo quanti casi vanno in prescrizione sul totale dei procedimenti definiti (cioè di quelli che arrivano a una sentenza), la prescrizione è particolarmente applicata nella fase intermedia delle Corti d’Appello: un quarto del totale dei processi che arrivano al secondo grado finisce in prescrizione; mentre sono circa il 10 per cento le indagini e i processi di primo grado riguardati dalla prescrizione e poco più dell’1 per cento quelli che finiscono in prescrizione dopo essere arrivati in Cassazione.

Su raccomandazione del GRECO, nel 2015 il ministero della Giustizia aveva provato a calcolare quali tipi di reato fossero più di frequente oggetto di prescrizione (oltre a molti altri dati). Durante il primo grado la media dei processi che finiscono con la prescrizione è del 9,5 per cento – uno su dieci – ma la media è più alta di circa un terzo per i reati contro la pubblica amministrazione, come abuso d’ufficio, corruzione e malversazione, che vanno in prescrizione nel 12 per cento dei casi, e per i reati societari, i cosiddetti “crimini dei colletti bianchi”, che vano in prescrizione nel 13 per cento dei casi.

Secondo le accuse mosse negli anni da numerose organizzazioni internazionali, questa sarebbe una delle ragioni per cui in Italia sarebbe più difficile ottenere condanne nei confronti dei cosiddetti “colletti bianchi”. Secondo gli ultimi dati raccolti dal Consiglio d’Europa, in Italia solo l’1 per cento dei detenuti si trova in prigione per reati economico finanziari, contro una media europea del 6,3, contro il 5,8 della Francia, il 3,7 della Spagna e il 13,2 della Germania.