Cos’è davvero l’affido familiare

A partire dall’inchiesta giudiziaria sul caso di Bibbiano, si leggono e si sentono molte inesattezze e illazioni sugli affidi e la tutela dei minori in Italia. Queste inesattezze sono facilmente individuabili, se si cerca di capire come funziona realmente la cosa di cui si parla. L’affido provvisorio di minori a una famiglia diversa da quella biologica avviene in situazioni rare, in cui una valutazione collettiva – nella quale hanno un ruolo parti molto diverse e indipendenti: genitori, scuola, assistenti sociali, avvocati, tribunali – ha concluso che le difficoltà ad assicurare al minore un ambiente idoneo sono in quel momento insuperabili. Il fine ultimo è riunificare ed emancipare la famiglia, non separarla, in modo che il minore possa farvi ritorno in condizioni migliori il prima possibile. Per questo è fondamentale non confondere i singoli casi con il tutto, distinguere i ruoli e le responsabilità dei soggetti giudiziari e di quelli del servizio sociale, considerare non solo i diritti dei genitori ad avere con sé il proprio figlio ma anche e innanzitutto i diritti dei bambini ad avere relazioni familiari sane.

Cosa succede
Generalmente, la procedura di allontanamento di un minore dalla propria famiglia di origine fa seguito a una segnalazione alle forze dell’ordine, ai servizi sociali o direttamente al tribunale per i minorenni, e può provenire da chiunque. Gianmario Gazzi, presidente del Cnoas (Consiglio Nazionale Ordine Assistenti Sociali), spiega: «Tutti possono fare una segnalazione: la scuola, il pediatra o i vicini di casa. In una situazione-tipo, l’intervento dei servizi sociali ha sempre come primo obiettivo evitare di arrivare all’allontanamento, dando innanzitutto supporto alla famiglia e al minorenne». La legge, prosegue Gazzi, «impone ai servizi di tentare tutti gli interventi possibili per tenere il minore a domicilio. Dietro a un allontanamento c’è infatti tutta una storia pregressa di tentativi e percorsi di accompagnamento, mentre nella narrazione collettiva sembra sempre che il minore venga allontanato dalla sera alla mattina. Certamente esistono casi urgenti (regolati da uno specifico articolo del codice civile, il 403), ma di solito l’allontanamento rientra in un percorso che è ben più lungo e complesso» e non viene deciso in base a pochi e affrettati elementi valutativi. Infine, Gazzi precisa: «Non sono i servizi sociali che decidono l’allontanamento, ma i tribunali dopo aver sentito tutti i soggetti coinvolti, servizi sociali compresi».

Cosa succede dopo la segnalazione dipende da moltissime variabili. Semplificando molto: dopo la segnalazione le informazioni che l’hanno attivata vengono approfondite e verificate dai servizi sociali, per decidere se e come intervenire e in quale modo coinvolgere la famiglia stessa fin dall’inizio del percorso di accompagnamento. Come si spiega nelle Linee di indirizzo nazionali per intervenire con bambini e famiglie in situazione di vulnerabilità, l’operatore titolare della raccolta della segnalazione, coinvolgendo altri professionisti, approfondisce la situazione.

La fase di rilevazione e analisi si conclude con la redazione di una relazione (un’indagine socio-familiare) in cui si stabilisce se quella famiglia ha risorse sufficienti per proseguire il proprio percorso in autonomia o se invece ha bisogno di un accompagnamento specifico.

Se si arriva alla presa in carico della famiglia, e la famiglia è consensuale e ha un livello accettabile di consapevolezza, allora si costruisce quello che viene definito un progetto di aiuto. All’analisi, costruita a partire da quello che dicono il bambino e i suoi genitori, i professionisti e tutte le persone che prendono parte al percorso di accompagnamento, fa seguito la progettazione del percorso stesso. Il progetto – in sostanza: cosa fare per migliorare le cose – viene in questo caso elaborato in forma condivisa dalla famiglia insieme ai professionisti che compongono l’équipe e a tutte le persone coinvolte nella crescita del bambino: costituisce anche il patto tra tutti questi soggetti, che può essere rivisto e modificato a seconda delle nuove esigenze.

Quando la consapevolezza della famiglia è bassa e il rischio è alto, l’autorità giudiziaria viene coinvolta fin da subito e può arrivare a una decisione di allontanamento temporaneo del bambino dalla famiglia: quando succede, succede spesso dopo anni, dopo varie tipologie di progetti a domicilio, dopo modifiche e ripetuti fallimenti di interventi alternativi, e dopo valutazioni e proposte verificate e controllate a più livelli: anche dalla stessa famiglia e dai suoi legali, essendo il tribunale per i minorenni un tribunale civile, ed essendo gli atti a disposizione di tutte le parti coinvolte. La decisione, insomma, non è degli assistenti sociali ma dei tribunali, in un processo che prevede sempre molti passi intermedi.

Le condizioni che rendono necessaria la segnalazione all’autorità giudiziaria e un’accelerazione dell’intervento, si dice nelle Linee guida, corrispondono alle situazioni in cui non sono garantite al bambino risposte appropriate ai suoi bisogni di sviluppo, per promuovere le quali non bastano gli interventi sociali o sanitari e occorre un provvedimento giudiziario che incida sul grado di responsabilità genitoriale.

Quando i casi prevedono un reato, la strada è diversa e ancor più complicata. Se la segnalazione dei servizi sociali contiene per esempio la descrizione di un abuso, si deve segnalare la notizia di reato alla procura ordinaria, così come è stata rilevata e senza il potere di approfondire nulla. Spetterà alla procura attraverso i propri mezzi (indagini di polizia giudiziaria, intercettazioni, incidenti probatori, consulenze tecniche d’ufficio, ecc) valutare se il reato sussiste o meno. A quel punto i servizi sociali devono attendere senza poter fare nulla, interrompendo anzi l’eventuale attività terapeutica fino a quando il minore avrà se necessario reso testimonianza, poiché inquinerebbe le prove. Se al termine delle indagini i fatti verranno confermati, sarà la procura ordinaria a dare indicazioni ai servizi per tutelare il minore.

In alcuni casi la segnalazione del reato è doppia: al tribunale ordinario e al tribunale dei minori, che però perseguono due logiche differenti e spesso in modo indipendente tra loro. L’esito paradossale è che il tribunale minorile può decidere di mettere in atto misure di protezione mentre il procedimento penale va verso l’assoluzione.

La legge e le parole
Le leggi italiane che si occupano di tutela dei minori sono la 184 del 4 maggio 1983 e la legge 149 del 2001, che l’ha riformata. La legge stabilisce innanzitutto che il minore abbia diritto di crescere ed essere educato nell’ambito della propria famiglia, e che nel caso limite in cui la famiglia non sia in grado di provvedere alla crescita e all’educazione del minore, si applichi l’istituto dell’affidamento.

La legge 149 ha stabilito, sebbene nei fatti avvenisse anche prima, che tra le cause di allontanamento di un minore non possa esserci la difficile condizione economica della famiglia di origine. «Le condizioni di indigenza dei genitori o del genitore esercente la potestà genitoriale», insomma, non possono più essere di ostacolo «all’esercizio del diritto del minore alla propria famiglia». La legge stabilisce perciò che a favore della famiglia siano disposti «interventi di sostegno e di aiuto» da parte dello Stato, delle regioni e degli enti locali, «nell’ambito delle rispettive competenze e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili».

All’allontanamento fa poi seguito l’affido, che permette l’accoglienza temporanea in una comunità o presso altre persone. L’affidamento non interrompe i rapporti del minore con i propri genitori, la cui responsabilità viene solo sospesa ma non decade, e non stabilisce alcun rapporto di parentela fra il minore affidato e gli affidatari. A differenza dell’adozione, infatti, l’affido è provvisorio: dura al massimo due anni e può andare oltre solo con una ratifica del giudice. L’obiettivo è fare in modo che l’esperienza dell’affidamento serva al recupero del legame familiare, con il conseguente reinserimento del minore nel più breve tempo possibile nella sua famiglia, una volta risolti i problemi di inidoneità temporanea.

La legge prevede che si cerchi un affidatario prima tra i familiari del minore (affido intra-familiare) e che solo in mancanza di una soluzione praticabile si proceda con l’accoglienza presso persone terze che non hanno alcun grado di parentela con il minore. Questa soluzione si chiama affido etero-familiare. Gli affidatari possono essere una coppia, preferibilmente con figli minori, sposata o convivente, ma possono essere anche persone singole. Non sono previsti vincoli di età degli affidatari rispetto al minore. Quando non è possibile l’affidamento di tipo familiare (intra o extra), è consentito l’inserimento del minore in una comunità di tipo familiare, che sia vicina a dove risiede il nucleo familiare di provenienza.

L’affidamento può essere consensuale o giudiziale, a seconda che la famiglia di origine acconsenta o meno alla misura di allontanamento. L’affido consensuale viene disposto dal servizio sociale locale con il consenso dei genitori, e viene reso esecutivo dal giudice tutelare del luogo di residenza: condividendo fin dall’inizio un progetto di affido con i servizi sociali. Quello giudiziale viene invece disposto dal tribunale per i minorenni, che interviene quando manca il consenso dei genitori e in caso di necessità.

Ma di quanti minori stiamo parlando?
Gli ultimi dati presentati alla commissione parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza, pubblicati sul sito del ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, dicono che i bambini e i ragazzi di età compresa tra 0 e 17 anni collocati fuori dalla famiglia di origine sono in Italia poco meno di 29 mila, distribuiti in modo equo tra famiglie affidatarie e comunità di tipo familiare. Ma la quota di affidi familiari rispetto a quelli in servizi residenziali è molto diversa tra Centro-Nord e Sud.

I dati messi a disposizione dal Centro nazionale di documentazione e analisi per l’infanzia e l’adolescenza dicono poi che tra i motivi più ricorrenti di allontanamento dei minori ci sono: inadeguatezza genitoriale (37 per cento), problemi di dipendenze di uno o di entrambi i genitori (9 per cento), problemi di relazioni nella famiglia (8 per cento), maltrattamenti e incuria (8 per cento), problemi sanitari di uno o di entrambi i genitori (6 per cento). «Riguardo ai motivi legati a una qualche situazione di violenza diretta o indiretta sul bambino, se si sommano a maltrattamento e incuria anche i motivi più specifici di abuso sessuale e violenza assistita, si arriva a un totale di circa il 12 per cento di bambini fuori famiglia come forma di protezione da una situazione di violenza».

Dalle analisi comparative dei dati italiani con quelli di altri paesi, risulta che il nostro sistema è meno propenso ad allontanare i bambini dalla loro famiglia di origine: meno che in Francia, Germania e Regno Unito. Gianmario Gazzi, del Cnoas, ha precisato però che non si possono trarre conclusioni affrettate da questi numeri: «In Italia si tende ad allontanare molto meno che nel resto d’Europa. E questa è la realtà. Per capire che cosa significa andrebbe però fatta una domanda: il numero è basso o alto rispetto a che cosa? Pessimisticamente si potrebbe dire che è basso e che c’è un gran numero di non interventi in caso di necessità e, dunque, di situazioni sommerse. In chiave ottimistica si potrebbe dire che i servizi lavorano bene nella prevenzione e a favore della famiglia. Io, personalmente, ritengo che bisognerebbe andare a verificare l’esito degli allontanamenti per scegliere l’una o l’altra risposta». Questo è un primo punto debole del sistema: non esiste infatti un sistema di valutazione generale dell’efficacia di questi interventi.

Le criticità
Il lavoro di prevenzione in Italia è faticoso a causa della mancanza di risorse: di conseguenza gli interventi si basano spesso sull’emergenza. Gianmario Gazzi spiega che «nel contesto attuale di scarsità di risorse c’è una difficoltà nel farsi carico di tutte le esigenze del territorio e questo produce una minore capacità di risposta a livello preventivo. Ci sono ad esempio territori dove l’educativa domiciliare, cioè la possibilità dei servizi sociali di affiancare a domicilio la famiglia in difficoltà, non esiste. Gli strumenti che mettiamo a disposizione delle famiglie di origine, insomma, oggi scarseggiano».

Un’altra questione, spiega Gazzi, ha poi a che fare con il turnover degli assistenti sociali: «È un problema che noi solleviamo da tempo: una stessa famiglia nel giro di un anno riesce a vedere anche tre assistenti diversi. Il supporto è già complesso di per sé, richiede un rapporto fiduciario e continuità nell’osservazione: è chiaro che se ogni tre mesi cambia la figura di riferimento è un bel problema. Il turnover dipende dalla precarietà dei servizi: in Italia ci sono 11 mila assistenti, i comuni sono 8 mila. Se io considero che Roma conta qualche centinaio di assistenti vuol dire che qualche comune ne è completamente scoperto». E infine: «Da tempo riteniamo che sia necessario intervenire anche per migliorare e incrementare la qualità professionale degli assistenti. La complessità in cui ci troviamo richiede competenze nuove, importanti. Va fatto un ragionamento per alzare la qualità, la specializzazione e la formazione continua e mirata di tutti i professionisti coinvolti».

Ivano Abbruzzi è presidente dell’Albero della Vita, un’associazione che dal 2005 in collaborazione con i comuni si occupa di comunità educative per minori e affidi. E conferma: il principale problema della tutela dei minori in Italia, oggi, «non sono gli assistenti sociali che sono brutti e cattivi, sono gli assistenti sociali che sono pochi e un intero settore che è sottodimensionato, a causa dei progressivi e costanti tagli ai fondi delle politiche sociali. L’affido è più complicato da seguire rispetto all’accoglienza in struttura, per questo nonostante abbia la prevalenza secondo la legge è poco praticato e poco promosso. I servizi sociali vanno certamente presidiati, ma non demonizzati e piuttosto potenziati. Oggi, di fronte all’aumento della povertà, del disagio sociale, della crisi familiare e delle situazioni di vulnerabilità e violenza, non bisogna mettere in crisi il sistema della tutela dei minori, bisogna fare in modo che funzioni bene».

Un altro tema che circola molto in queste settimane è che chi lavora nel settore lo faccia per guadagnarci. «Molte comunità di accoglienza però hanno chiuso», dice Abbruzzi. «I costi di gestione sono molto alti perché lo sono gli standard normativi: la nostra associazione lancia periodicamente delle raccolte fondi, proprio per gestire gli scompensi economici che i fondi non coprono. Magari le realtà che lucrano e non rispettano lo standard ci sono, ma il sistema non è fatto per lucrare, semmai per mettere in difficoltà chi opera».

Gazzi, infine: «Il problema vero è che cosa vogliamo fare per garantire ai bambini di crescere in modo sano e protetto. Se ci sono dei buchi ripariamo quei buchi: mancano i servizi, insistiamo nell’incremento delle risorse, aumentiamo la formazione, ma non giochiamo su un’idea distorta. Nel 2018 ci sono stati 31 infanticidi. Negare che molti bambini soffrano condizioni di disagio, violenza e maltrattamenti è sbagliato».

L’affidamento in famiglia
La legge prevede che il minore allontanato dalla famiglia di origine debba essere collocato preferibilmente in affido familiare e, solo quando questo non è possibile, in una struttura residenziale. Decidere di essere una famiglia affidataria è però una scelta complicata, destabilizzante e anche onerosa. L’affido non è un’adozione: è l’accoglienza di un minore con una storia complicata, sapendo peraltro che presto andrà via. Trovare dunque la disponibilità di famiglie affidatarie è molto complesso.

Monica Neri, presidente dell’Associazione di famiglie affidatarie Kairòs (associata al Coordinamento CARE, la rete di associazioni familiari, adottive e/o affidatarie attive sul territorio nazionale italiano), spiega che uno dei motivi per cui l’affido familiare non prevale sull’accoglienza in struttura è che «le famiglie affidatarie spesso sono lasciate sole, di fronte a situazioni difficili. Per questo le famiglie non si avvicinano all’affido. I servizi sociali sono sottostrutturati e spesso faticano a fare un servizio di prossimità, di aiuto e di sostegno, ed è per questo che in molti casi entra in campo l’associazionismo». E prosegue: «Attraverso il Coordinamento CARE da molto tempo chiediamo alle istituzioni un’attivazione sul tema della prevenzione degli allontanamenti e un maggiore sostegno alle famiglie affidatarie. Un sostegno concreto (assente soprattutto in alcune zone d’Italia, ndr) costituito da un supporto di professionisti, psicologi, psicoterapeuti, educatori professionali, che accompagnino le famiglie in questo difficile percorso. Pertanto chiediamo anche il cambio del paradigma economico oggi esistente, e il trasferimento dei fondi dalle strutture d’accoglienza, direttamente a beneficio dell’affido familiare».

Durante l’affido, le famiglie affidatarie si fanno carico delle spese per il mantenimento del minore. Il contributo economico mensile che ricevono il più delle volte è insufficiente a coprire le spese che devono affrontare, che vanno dai vestiti alle attività sportive, dalle vacanze alle visite mediche specialistiche: tutto quello che una famiglia spende per un minore, e spesso anche qualcosa in più. I contributi per chi decide di prendere in carico un minore nella maggior parte dei casi corrispondono a un riconoscimento forfettario. Spiega Neri: «In media, un minore in comunità “costa” 120 euro al giorno, la famiglia affidataria percepisce circa 18 euro al giorno in Emilia-Romagna (550 euro al mese)» e in altre regioni ancora meno. Gianmario Gazzi ricorda che il tema è effettivamente «di natura regionale», che ci sono molte disparità tra le diverse aree del paese, ma che anche nel migliore dei casi «gli assegni erogati alle famiglie spesso non coprono nemmeno le spese: dobbiamo considerare il fatto che parliamo di una famiglia che accoglie il figlio di qualcun altro e che se ne fa carico. Ci sono costi legati all’assicurazione, al cibo, alle spese fisse, e poi ci sono molto spesso le terapie che vanno fatte in un centro specializzato che magari è a chilometri di distanza, e poi la scuola e molto altro ancora».