Il divieto della pubblicità al gioco d’azzardo ha parecchi problemi

Circa un anno fa è entrato in vigore del cosiddetto “decreto dignità” che conteneva una delle norme più pubblicizzate dal governo, quella che riguarda il divieto di fare qualsiasi tipo pubblicità al gioco d’azzardo. La norma, fortemente voluta dal M5S, era stata accolta con soddisfazione dalle associazioni che si occupano della lotta alla diffusione del gioco d’azzardo, ma a un anno dall’entrata in vigore le cose non sono andate esattamente come previsto dal M5S, e a oggi c’è molta confusione sulle reali possibilità di applicazione della norma.

L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) ha prima pubblicato una serie di linee guida che sembrano smontare in parte il decreto, rendendo possibile la comunicazione pubblicitaria del gioco d’azzardo in alcuni casi, poi ha diffuso un documento che contiene critiche molto dettagliate e puntuali al testo del decreto. Il 30 luglio il ministro dello Sviluppo economico Luigi Di Maio ha scritto su Facebook che le linee guida dell’AGCOM avrebbero «annacquato» il decreto, ha annunciato di voler fare ricorso al TAR e di voler sostituire i vertici dell’Autorità a settembre. In realtà il ricorso al TAR non è possibile, perché sono scaduti i 60 giorni dalla pubblicazione delle linee guida, mentre il Consiglio dell’AGCOM ha già finito il suo mandato di sette anni il 24 luglio, e sta continuando a operare solo perché il Parlamento non ha ancora eletto i nuovi membri.

Cosa prevede il decreto
All’articolo 9 del decreto dignità, in riferimento alle misure per il contrasto alla ludopatia, si legge che a partire dall’entra in vigore della legge è vietata «qualsiasi forma di pubblicità, anche indiretta, relativa a giochi o scommesse con vincite di denaro, comunque effettuata e su qualunque mezzo, incluse le manifestazioni sportive, culturali o artistiche, le trasmissioni televisive o radiofoniche, la stampa quotidiana e periodica, le pubblicazioni in genere, le affissioni e internet».

Inoltre, a partire dal primo gennaio 2019 il divieto è stato esteso anche alle sponsorizzazioni di eventi, attività, manifestazioni, programmi, prodotti o servizi e a tutte le altre forme di comunicazione di contenuto promozionale. Le uniche pubblicità di gioco d’azzardo ammesse dopo l’entrata in vigore del decreto sono quelle alle “lotterie differite nazionali”, ossia i giochi a estrazione che non prevedono una vincita immediata.

Per chi trasgredisce questo divieto è prevista l’applicazione di una sanzione pecuniaria pari al 5 per cento del valore della sponsorizzazione e in ogni caso non inferiore a 50mila euro per ogni violazione. Il decreto stabiliva inoltre che a comminare le sanzioni fosse l’AGCOM, e inseriva una deroga di un anno per chi aveva già contratti di sponsorizzazione con società di gioco d’azzardo, deroga che è scaduta il 14 luglio.

È il caso per esempio delle squadre di calcio della Serie A, che in molti casi avevano come sponsor sulle proprie maglie da gioco i loghi di società di scommesse, o che ne ospitano le pubblicità negli stadi durante le partite. La squadra di calcio della Roma, per esempio, che solo lo scorso anno aveva firmato con la società di scommesse Betway un contratto di sponsorizzazione per le proprie divise da allenamento, quest’anno ha dovuto interrompere l’accordo, rinunciando a 15,5 milioni di euro che avrebbe incassato fino al 2021.

Le linee guida di AGCOM
Dopo l’entrata in vigore del decreto, l’AGCOM ha avviato una serie di consultazioni con le società concessionarie del gioco d’azzardo e alcune associazioni di categoria, per discutere delle modalità attuative del divieto. Da quelle consultazioni è risultata una serie di linee guida pubblicata lo scorso aprile, in cui vengono specificati gli ambiti in cui, a differenza di quanto sostenga il decreto, la pubblicità del gioco d’azzardo è permessa. Ad esempio non sono considerate pubblicità, secondo l’AGCOM, le informazioni su quote, jackpot, probabilità di vincita, puntate minime, e eventuali bonus offerti, purché rilasciate nel contesto in cui si offre il servizio di gioco a pagamento.

Secondo l’AGCOM non sono inoltre considerabili pubblicità i cosiddetti “spazi quote” all’interno dei programmi televisivi, cioè quei segmenti in cui vengono date informazioni sulle quote delle diverse società di scommesse per gli eventi sportivi. Alle società di gioco d’azzardo è anche consentito essere indicizzate gratuitamente sui motori di ricerca, cioè ad esempio tramite l’algoritmo di Google che premia un sito per la qualità dei suoi contenuti e della sua struttura facendolo risultare più in alto nella pagina dei risultati, ma non è più possibile trovare i siti di queste società tra gli annunci a pagamento di Google.

Questi divieti colpiscono esclusivamente le società di gioco d’azzardo che operano in Italia con una regolare licenza dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM), ma non quelle che hanno sede all’estero: basta usare come chiave di ricerca su Google “Casinò” o “Casinò online” per trovare in cima ai risultati le pubblicità di siti di gioco d’azzardo con sede legale in altri paesi.

È possibile inoltre esporre il logo o il riferimento di un servizio di gioco d’azzardo sulle vetrofanie degli esercizi commerciali, oltre che le vincite realizzate presso un punto vendita, a patto che non venga fatto con modalità che configurino una forma di induzione al gioco. In sostanza quindi, per esempio, le tabaccherie possono continuare a esporre le vincite effettuate dai clienti a una slot machine, senza che queste vengano considerate pubblicità.

Le leggi contro la ludopatia prima del decreto dignità
Alle linee guida pubblicate ad aprile, l’AGCOM ha fatto seguire il 24 luglio un nuovo documento di 31 pagine contenente una serie di segnalazioni al governo sulle «criticità interpretative e le problematiche applicative» relative al divieto di pubblicità del gioco d’azzardo, riscontrate durante la realizzazione delle linee guida. L’AGCOM inizia il documento elencando le norme che già prima del decreto dignità erano state approvate con l’obiettivo di contrastare la ludopatia. Fa riferimento, innanzitutto, alla disciplina europea vigente in materia che comprende la Risoluzione del Parlamento Europeo del 10 settembre 2013 e la Raccomandazione della Commissione Europea del 14 luglio 2014.

L’AGCOM fa notare come le normative europee, a differenza del decreto dignità, al fine di contrastare il gioco d’azzardo non abbiano vietato del tutto le comunicazioni pubblicitarie ma solo quelle che risultino aggressive per i soggetti vulnerabili, preferendo «un regime normativo duttile e flessibile». Sottolinea anche come nella Raccomandazione della Commissione Europea venga addirittura messa in risalto l’utilità delle pubblicità nel contrasto alla ludopatia: «le comunicazioni commerciali sui servizi di gioco d’azzardo on line possono svolgere un ruolo importante nell’orientare i consumatori verso offerte permesse e controllate, ad esempio fornendo l’identità dell’operatore e dando informazioni corrette sul gioco d’azzardo, compresi i rischi delle problematiche ad esso legate, nonché messaggi di avvertimento», si legge al punto 11 della raccomandazione.

Per quanto riguarda la normativa vigente in Italia, l’AGCOM ricorda l’esistenza del decreto n. 189 del 2012, detto anche decreto Balduzzi, una riforma della sanità che prendeva il nome dall’allora ministro della Salute Renato Balduzzi. Al comma 4 dell’articolo 7, tra le disposizioni in materia di contrasto alla ludopatia, il decreto vietava le pubblicità di giochi con vincite in denaro «nel corso di trasmissioni televisive o radiofoniche e di rappresentazioni teatrali o cinematografiche rivolte ai minori e nei trenta minuti precedenti e successivi alla trasmissione delle stesse», vietava inoltre la pubblicità del gioco d’azzardo su giornali o periodici e durante gli spettacoli cinematografici destinati a un pubblico di minori, e tutte le pubblicità di gioco d’azzardo in cui fossero presenti minori, oppure in cui il gioco venisse esaltato o presentato senza avvertimenti sui rischi di dipendenza.

Il comma 6 dell’articolo, inoltre, attribuiva la responsabilità della contestazione degli illeciti e dell’irrogazione delle sanzioni all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS), che è poi stata incorporata nell’ADM: questo punto verrà segnalato più avanti dall’AGCOM come una delle possibili problematiche nell’attuazione del decreto dignità. L’AGCOM ricorda anche l’esistenza di una serie di linee guida redatte dall’Istituto di autodisciplina pubblicitaria (IAP) riguardo alla comunicazione commerciale dei giochi d’azzardo. Queste linee guida, che specificano le modalità in cui è consentita la pubblicità delle società di gioco d’azzardo in tv e radio, sono state riprese successivamente quasi in toto dalla legge di stabilità del 2016: anche qui, a differenza del decreto dignità, non veniva vietata la comunicazione pubblicitaria delle società di gioco d’azzardo, che era esclusivamente regolamentata.

Cosa non funziona nel decreto, secondo l’AGCOM
Le problematiche maggiori del decreto dignità, secondo l’AGCOM, riguarderebbero proprio la coincidenza con la normativa già esistente al momento della sua approvazione. Il primo problema riguarda i compiti che spettano all’AGCOM nella segnalazione degli illeciti: l’articolo 9 del decreto dignità, ai commi 1 e 2, fa infatti espressamente salvo il decreto Balduzzi, che come abbiamo visto attribuisce all’AAMS questo compito. Non è quindi chiaro a chi spetti il compito di segnalare abusi e prendere provvedimenti, con il rischio che sulle stesse questioni si esprimano sia l’AGCOM che l’AAMS, creando enorme confusione e dando spazio a ricorsi.

L’AGCOM sottolinea anche l’incongruenza di un passaggio del decreto dignità in cui si fa riferimento alla legge di stabilità del 2016. Il decreto dignità parla infatti di «divieti contenuti nell’articolo 1, commi da 937 a 940» della legge di stabilità del 2016: i commi 937 e 940 della legge di stabilità non contengono nessun divieto generalizzato alla pubblicità del gioco d’azzardo, ma solo una regolamentazione del suo contenuto. Inoltre riguardano solo quella audiovisiva, non tutta la pubblicità (di cui invece si occupa il decreto dignità).

C’è anche un’incongruenza per quanto riguarda i soggetti sanzionati: secondo il comma 940 della legge di stabilità sono il soggetto che commissiona la pubblicità, il soggetto che la effettua, e il proprietario del mezzo con il quale essa è diffusa. Il decreto dignità, invece, prevede tra i soggetti responsabili della violazione il committente, il proprietario del mezzo o del sito di diffusione o di destinazione e l’organizzatore della manifestazione, evento o attività: escludendo quindi il “soggetto che effettua la pubblicità”. Alla luce di queste incongruenze, l’AGCOM si chiede quindi se il decreto dignità abbia di fatto abrogato le norme precedenti o se le regole e sanzioni previste dal decreto dignità vadano ad aggiungersi a quelle previste dalla legge di stabilità. Non è chiaro quindi, per esempio, se la pubblicità che esalta il gioco incontrollato ed eccessivo, che è vietata dalla legge di stabilità e che viola il divieto generale del decreto dignità vada sanzionata due volte, a due diversi titoli, o se invece valgano solo le nuove regole.

Oltre al contrasto del decreto dignità con la normativa vigente, l’AGCOM sottolinea anche come le sanzioni previste dal decreto possano risultare poco ragionevoli e sproporzionate. Sanzionare qualsiasi violazione con un minimo di 50mila euro, provocherebbe infatti un danno eccessivo nel caso delle pubblicità trasmesse, per esempio, nel corso di manifestazioni sportive a livello amatoriale o esposte da esercizi commerciali di modeste dimensioni.

Nel documento l’AGCOM parla anche delle difficoltà nell’individuare l’esatto colpevole dell’infrazione. Il decreto infatti vieta la pubblicità «comunque effettuata e su qualunque mezzo, incluse le manifestazioni sportive, culturali o artistiche», ma per come è formulato l’articolo, sembrerebbero le manifestazioni in sé a costituire il mezzo di diffusione della pubblicità, con conseguente difficoltà di individuare il soggetto attivo della violazione (le pubblicità spesso vengono affidate dagli organizzatori delle manifestazioni ad altri soggetti).

Le considerazioni finali dell’AGCOM
Il documento si conclude con una serie di considerazioni sull’inefficacia del decreto dignità e sulle possibili conseguenze negative che potrebbe avere. L’AGCOM sottolinea come negli ultimi anni la legislazione in materia di gioco d’azzardo sia andata a contrastare in particolare le forme di gioco illegale, perché è in queste che statisticamente si evidenziano i maggiori fenomeni di gioco patologico e di usura, mentre il decreto va a colpire generalmente tutto il gioco, con il rischio di rendere più difficile distinguere tra offerta di gioco legale e illegale, e con un conseguente danno alla tutela dei consumatori.

L’AGCOM riporta anche l’indagine epidemiologica sul gioco d’azzardo realizzata dall’Istituto superiore di sanità e pubblicata nell’ottobre 2018, che ha evidenziato il ruolo contenuto della pubblicità nella scelta di gioco dei consumatori. «Difatti – scrive l’AGCOM – solo il 19,3% dei giocatori che hanno visto la pubblicità ha dichiarato di aver giocato in base ad essa, mentre la restante parte ha dichiarato che la propria scelta di gioco non è stata determinata dal messaggio pubblicitario».

Il decreto colpirebbe inoltre maggiormente alcuni mezzi piuttosto che altri, e danneggerebbe i concessionari italiani, favorendo di fatto gli operatori illegali: la pubblicità online, per esempio, rischia di sfuggire dal divieto, perché «spesso riguarda siti soggetti a giurisdizioni extra nazionali ed extraeuropee nelle quali ad oggi non è prevista alcuna forma di divieto o limitazione». L’AGCOM sottolinea anche il potenziale danno economico e alla libera concorrenza che il decreto potrebbe avere: il divieto generalizzato di fare pubblicità, infatti, precluderebbe di fatto l’accesso al mercato di nuove società, che non avrebbero modo di farsi conoscere e di competere con altre già note.