Cosa succede se non si approva la manovra

Al governo italiano rimangono esattamente 13 giorni per approvare definitivamente la legge di bilancio, quella legge definita dai giornali anche “manovra economica”, e che serve a stabilire come e dove lo Stato potrà prelevare e spendere il denaro degli italiani. La legge va approvata entro la fine dell’anno: di solito arrivati alla seconda metà di dicembre la sua discussione parlamentare è come minimo in fase molto avanzata, se non addirittura conclusa, ma quest’anno di fatto la legge non esiste ancora.

Una legge di bilancio è stata approvata alla Camera, ma in una versione precedente all’inizio dei negoziati tra il governo e la Commissione europea, che sono ancora in corso. Quella manovra “vuota” dovrà essere riscritta al Senato da un cosiddetto “maxi-emendamento” presentato dal governo, per poi essere discussa e approvata al Senato e poi di nuovo, nella stessa forma, alla Camera. Il tutto in tredici giorni, compresa la vigilia di Natale, il giorno di Natale e Santo Stefano, durante i quali i parlamentari sicuramente non vorranno restare in Parlamento.

Il governo spera di concludere tutti i passaggi al Senato entro la fine di questa settimana, e poi fare lo stesso alla Camera. Anche se le principali divisioni tra i partiti di maggioranza sembrano superate, esiste ancora una possibilità, abbastanza remota, che accada qualcosa di imprevedibile (un dissidio politico dell’ultimo momento, un ulteriore scontro con la Commissione Europea, un voto in cui il governo va sotto) che impedisca al Parlamento di approvare la legge di bilancio entro il 31 dicembre.

Lo Stato non può prelevare o spendere denaro senza una legge che lo autorizzi a farlo. Il rischio quindi è che l’intero apparato pubblico si blocchi: niente più stipendi ai dipendenti, niente più pensioni ai pensionati e così via. Per evitare uno scenario così estremo e grave, la Costituzione prevede una disposizione di emergenza da utilizzare in questi casi: il famigerato “esercizio provvisorio”, un provvedimento che negli ultimi anni è diventato lo spauracchio di qualsiasi governo che si trovi in ritardo nell’approvare la legge di bilancio.

L’esercizio provvisorio di bilancio è uno strumento dai confini non proprio chiarissimi a cui la Costituzione fa soltanto un accenno breve e piuttosto oscuro. All’articolo 81 si dice infatti: «L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi». Da queste scarne parole si deducono due cose. La prima è che se non si approva una legge di bilancio il Parlamento deve comunque approvare una legge per dare il via all’esercizio provvisorio: non c’è nessuna procedura automatica che si può eseguire senza voto delle Camere. La seconda: questo esercizio provvisorio non può durare più di quattro mesi, al termine dei quali la vera legge di bilancio deve essere approvata.

Cosa sia esattamente l’esercizio provvisorio di bilancio e cosa comporti viene invece lasciato da determinare alle leggi ordinarie e alla prassi adottata dai vari Parlamenti, di cui abbiamo numerosi esempi. Fino agli anni Ottanta, infatti, arrivare al 31 dicembre senza aver approvato la legge di bilancio era la normalità: tra il 1948 e il 1988 l’esercizio provvisiorio venne utilizzato 33 volte. In sostanza ogni anno il Parlamento arrivava così diviso e litigioso al mese di dicembre che non riusciva mai ad approvare in tempo la legge di bilancio (che all’epoca era in realtà divisa in due: una legge di bilancio che fissava i limiti di spesa, e una legge finanziaria che indicava come quei soldi sarebbero stati spesi). Al posto della legge di bilancio vera e propria ci si accordava per approvare una legge con cui autorizzare il famoso “esercizio provvisorio del bilancio” e si rimandava l’approvazione della legge vera e propria all’anno successivo (che arrivava in genere a marzo o aprile).

L’utilizzo di questo strumento era così frequente che a un certo punto venne normato, mettendo per iscritto in una legge la prassi che era stata adottata fino a quel momento (la legge è rimasta sostanzialmente identica anche oggi). In sostanza, l’esercizio provvisorio funzionava così: si prendevano le previsioni di spesa per l’anno successivo che il governo aveva presentato al Parlamento e che non era riuscito a farsi approvare in tempo, si dividevano queste previsioni per i 12 mesi dell’anno e si autorizzava lo Stato a spendere tanti dodicesimi di spesa quanti erano i mesi di esercizio provvisorio autorizzati. È quello che fece per esempio il governo di Giovanni Goria alla fine del 1987, quando presentò al Parlamento un disegno di legge per autorizzare l’esercizio provvisorio di bilancio sulla base delle previsioni di spesa che aveva presentato ma che non si era fatto in tempo ad approvare. Fu l’ultima volta in cui si fece ricorso a questo strumento.

All’epoca il ricorso all’esercizio provvisorio di bilancio non era considerato traumatico o spaventoso, anzi. Visto che il governo presentava al Parlamento un disegno di legge con una certa spesa che poi il Parlamento finiva quasi invariabilmente per aumentare, il risultato del ricorso all’esercizio provvisorio era che per i primi mesi dell’anno si finiva con il risparmiare rispetto a quando, tra marzo e aprile, sarebbe entrata in vigore la nuova legge di bilancio, con tutti gli aumenti di spesa introdotti dal Parlamento. Quando alla fine del 2006, durante il secondo governo Prodi, sembrò che si dovesse nuovamente fare ricorso all’esercizio provvisorio, fu l’allora senatore a vita Giulio Andreotti a ricordare in un’intervista che ai tempi dei suoi governi si ricorreva sistematicamente a questo strumento, senza che nessuno lo trovasse strano e, anzi, producendo utili risparmi.

Da allora però i tempi sono cambiati. I legami sempre più stretti dell’Italia con il sistema europeo, l’enorme debito pubblico accumulato dall’Italia e l’imprevedibilità e il nervosismo dei mercati finanziari hanno reso il ricorso all’esercizio provvisorio uno scenario inquietante, visto come da evitare ad ogni costo. Il timore è che facendo ricorso a questo strumento il paese si dimostri particolarmente instabile e inaffidabile, e fornisca agli investitori e ai partner internazionali un’immagine di mancanza di serietà che rischi di rendere molto più caro il finanziamento (cioè far aumentare il famoso spread e scendere il valore dei titoli di stato) e più complicate le trattative internazionali.

Alla fine del 2016 ci furono alcune ore di tensione tra il presidente del Consiglio Matteo Renzi, intenzionato a dimettersi immediatamente dopo la sconfitta subita al referendum costituzionale del 4 dicembre, e il presidente della Repubblica Sergio Mattarella, che gli chiedeva invece di rimanere fino all’approvazione della legge di bilancio, così da scongiurare qualsiasi rischio di finire in “esercizio provvisorio”: alla fine Renzi si dimise il 7 dicembre, dopo l’approvazione della legge di bilancio.

Cosa accadrà in caso di futuro ricorso all’esercizio provvisorio rimane comunque difficile da determinare. Se il governo dovesse ricorrere a un esercizio provvisorio come quello di Goria, in sostanza autorizzerebbe per i primi mesi dell’anno le spese che sono comunque previste nell’attuale legge di bilancio: almeno dal punto di vista contabile, cambierebbe poco o nulla. Se però il Parlamento non dovesse riuscire ad approvare la legge di bilancio proprio perché tra le forze di maggioranza non c’è accordo sul suo contenuto, diventerebbe complicato approvare un esercizio provvisorio che autorizzi esattamente quelle spese su cui non c’è accordo. Quali scenari si aprirebbero a quel punto è difficile da stabilire in anticipo: l’unico limite alla fantasia dei legislatori è la Costituzione che, come abbiamo visto, lascia ampi spazi all’interpretazione.