Le 60 parole dietro le guerre degli Stati Uniti degli ultimi 17 anni

Il 14 settembre 2001, tre giorni dopo gli attentati contro le Torri Gemelle a New York e il Pentagono a Washington, l’allora 55enne deputata californiana Barbara Lee salì sul podio della Camera dei Rappresentanti statunitense e fece un discorso intenso e commovente. La Camera stava discutendo una legge scritta in fretta nelle ore successive agli attacchi e che era stata chiamata Authorization for Use of Military Force (AUMF). Serviva per dare al presidente degli Stati Uniti, George W. Bush, i poteri necessari per attaccare i responsabili degli attentati, chiunque fossero, senza passare per l’approvazione del Congresso, come prevedeva invece la normale prassi, per ridurre i tempi.

Era una misura straordinaria pensata per un momento straordinario, che in quelle ore di enorme commozione nazionale quasi nessuno osava contestare. Quel giorno Lee, con la voce rotta dalla commozione, disse:

«Oggi mi sono svegliata con il cuore pieno di dolore. […] Per quanto questo voto possa essere difficile, alcuni di noi hanno il dovere di insistere sull’importanza di essere misurati e controllati. Il nostro paese è in lutto. Alcuni di noi hanno il dovere di dire, “Facciamo un passo indietro per un momento, fermiamoci, solo per un minuto, e pensiamo alle implicazioni delle nostre azioni oggi, per evitare che vadano fuori controllo. […] Mentre agiamo, non lasciamoci trasformare nel male che stiamo deplorando»

Lee era preoccupata che la legge in discussione, l’AUMF, fosse stata formulata in modo troppo vago e aggressivo: pensava che potesse dare al presidente il via libera per combattere una guerra permanente senza restrizioni e senza il controllo del Congresso.

Lee, ha raccontato Gregory Johnsen su Buzzfeed in un lungo articolo del 2014, era stata scettica fin da subito sull’AUMF, ma non era riuscita a trovare il modo di formulare la sua obiezione fino a qualche ora prima del suo discorso alla Camera, quando aveva partecipato alla commemorazione dei morti negli attentati alla Washington National Cathedral, alla presenza tra gli altri del presidente Bush.

Durante la cerimonia era intervenuto il pastore Nathan Baxter, che scandendo bene le parole aveva detto: «Preghiamo che la divina saggezza assista i nostri leader mentre valutano le misure necessarie per la sicurezza nazionale, e preghiamo, per la saggezza della grazia di Dio, di non trasformarci col nostro agire nel male che deploriamo» (dal minuto 1:31).

Alla Camera, Lee ripeté le stesse parole e chiese ai suoi colleghi di non farsi travolgere dalle emozioni, di pensare bene prima di approvare una legge che già allora sembrava poter avere implicazioni enormi e imprevedibili. 

Quando arrivò il momento del voto, però, la Camera approvò l’AUMF con 420 a favore e 1 contro. Tra tutti i 535 eletti al Congresso statunitense, Lee fu l’unica a votare no.

L’AUMF fu scritta in meno di un giorno da un avvocato con formazione in diritto societario, a poche ore di distanza dal peggior attentato terroristico mai compiuto nella storia degli Stati Uniti. Fu discussa e sistemata quando ancora non si aveva la certezza di chi fossero i responsabili dell’attacco, né dove andare a cercarli. Fu approvata nella sua versione definitiva con una parte centrale, la più importante, lunga 60 parole esatte, che autorizzava il presidente «a usare tutta la forza appropriata e necessaria contro quelle nazioni, organizzazioni o persone» responsabili degli attentati dell’11 settembre.

Era un testo così vago e aperto all’interpretazione che negli anni successivi fu una delle più importanti basi giuridiche non solo per la guerra in Afghanistan dichiarata dal presidente Bush contro i talebani e al Qaida, ma anche per molti conflitti che gli Stati Uniti combatterono in giro per il mondo.

Com’era potuto succedere?

Come nacque l’AUMF, in due giorni

Circa 24 ore dopo gli attacchi contro le Torri Gemelle a New York, Alberto Gonzalez, un consigliere della Casa Bianca, fu incaricato di trovare qualcuno che scrivesse il testo di una nuova legge che avrebbe dovuto dare al presidente degli Stati Uniti il potere per contrattaccare subito e con forza. Gonzalez scelse Timothy Flanigan, uno dei suoi vice, avvocato di 48 anni con una formazione in diritto societario. Flanigan aveva lavorato in precedenza per il giudice della Corte suprema Warren Burger, ma si era occupato soprattutto di leggi antitrust e mai di guerra o di altre questioni di sicurezza nazionale. Quello di cui aveva bisogno era un precedente, qualcosa da cui partire.

Flanigan fece una ricerca in Internet e trovò l’Authorization for the Use of Military Force against Iraq, ovvero il documento che il Congresso aveva approvato nel 1991 per autorizzare il presidente ad attaccare l’Iraq di Saddam Hussein, in quella che sarebbe poi diventata nota come Guerra del Golfo.

Copiò la parte centrale della legge in un nuovo documento, che presentò lo stesso giorno a David Addington, ex avvocato della CIA e membro dello staff del vicepresidente Dick Chaney, e a John Yoo, giovane docente dell’Università di Berkeley, California, che lavorava per la Casa Bianca. I tre studiarono il documento per due giorni, confrontandosi con i leader Repubblicani e Democratici e facendo alcune modifiche sostanziali: per esempio in una prima versione della legge era inclusa la possibilità per il presidente di «usare tutta la forza appropriata e necessaria» non solo all’estero, ma anche negli Stati Uniti. A molti sembrò eccessivo – il presidente avrebbe potuto usare l’esercito in territorio americano senza chiedere al Congresso? – e quella parte fu tolta.

Molte delle discussioni ruotarono però attorno a una frase controversa, che dava al presidente l’autorità «di scoraggiare e prevenire ogni futuro attacco di terrorismo o aggressione contro gli Stati Uniti». Era una formulazione molto vaga che avrebbe permesso a Bush di colpire chiunque nel mondo in qualsiasi momento, senza particolari limiti e senza l’autorizzazione del Congresso. La frase alla fine fu spostata nel preambolo della legge, quella dei “whereas”, che si occupa di fornire indicazioni generali di contesto e che non contiene obblighi legali.

La sera del 13 settembre, due giorni dopo gli attentati, il documento era pronto e fu consegnato alla Casa Bianca e al Congresso. La parte centrale dell’AUMF, quella delle 60 parole nella sua versione in inglese, era formulata così:

«Che il presidente è autorizzato a usare tutta la forza appropriata e necessaria contro quelle nazioni, organizzazioni o persone che egli determina abbiano pianificato, autorizzato, commesso o aiutato gli attacchi terroristici avvenuti l’11 settembre 2001, o che abbiano ospitato tali organizzazioni o persone, allo scopo di impedire qualsiasi atto futuro di terrorismo internazionale di queste nazioni, organizzazioni o persone contro gli Stati Uniti»

Il 18 settembre il presidente George W. Bush firmò l’AUMF, che divenne legge (qui il testo completo in PDF). Nei giorni successivi i suoi collaboratori, tra cui Yoo, che aveva lavorato in prima persona alla scrittura della norma, compilarono pagine e pagine di documenti per spiegare il significato di quelle 60 parole.

Anche se l’uso di «tutta la forza appropriata e necessaria» era sulla carta limitato solo ai nemici degli Stati Uniti legati agli attentati dell’11 settembre, sostenne Yoo, la combinazione dell’AUMF con l’articolo II della Costituzione statunitense, quello che si occupa del ramo esecutivo, dava a Bush ampi poteri come comandante in capo delle forze armate e lo lasciava libero di interpretare i limiti della sua azione.

Nella fretta di scrivere l’AUMF, inoltre, non si era riusciti a inserire una “scadenza” per l’uso della forza militare: la giustificazione legale che il Congresso stava dando al presidente per dichiarare guerra senza il suo consenso non aveva limite temporale. Sarebbe stata valida fino a che lo stesso Congresso non avesse deciso di modificare o abolire la norma: una cosa che finora, passati più di 17 anni, non è successa.

Il fatto, ha scritto Johnsen su Buzzfeed, è che in quei giorni nessuno pensava a come sarebbe potuta finire la guerra: l’unica cosa che si voleva fare era iniziarla.

Come l’AUMF è diventato la base giuridica delle guerre degli ultimi 17 anni

Oltre a non esserci un limite temporale, nel testo dell’AUMF non c’erano nemmeno limiti geografici: si parlava di «forza appropriata e necessaria», ma non si diceva dove sarebbe dovuta essere applicata. Dopo essere stato usato per autorizzare la guerra degli Stati Uniti in Afghanistan contro i talebani e al Qaida, nel 2001, l’AUMF divenne una specie di «albero di Natale», secondo le parole di John Bellinger III, consigliere dell’ex segretario di Stato Condoleeza Rice: «Ogni genere di cose è stato appeso a quelle [60] parole».

Una delle applicazioni più ampie dell’AUMF, che spiega bene l’imprevedibilità nel tempo di un testo così vago, riguarda il carcere di massima sicurezza di Guantanamo, aperto nel gennaio 2002 dal presidente Bush per tenere imprigionati i sospetti terroristi catturati all’estero.

Dopo proteste e denunce legate alla presunta illegalità delle procedure tenute nel carcere (detenzioni per lungo tempo senza accuse formali, tra le altre cose), nel 2004 la Corte suprema fu chiamata a esprimersi sulla faccenda, attraverso il famoso caso Hamdi v. Rumsfeld. La Corte stabilì che visto che il Congresso, attraverso l’AUMF, aveva dato al presidente il potere di uccidere, significava che gli aveva concesso implicitamente anche il potere di catturare e detenere le persone sospettate di terrorismo.

Due anni dopo, nel 2006, il Congresso estese ulteriormente l’applicazione dell’AUMF. Sostenne che le commissioni militari incaricate di definire dove e quando usare la «forza appropriata e necessaria» dovevano avere giurisdizione non solo su al Qaida e i talebani, individuati come responsabili degli attentati dell’11 settembre, ma anche su tutte le cosiddette «forze [a loro] associate», una categoria di nemici molto ampia e non meglio definita.

Sulla base di questa interpretazione, negli anni successivi gli Stati Uniti iniziarono a colpire militarmente gruppi che nel 2001 nemmeno esistevano o che non avevano niente a che fare con gli attentati dell’11 settembre: l’AUMF fu usato come base legale per gli attacchi coi droni in Yemen e in Pakistan, per i bombardamenti aerei in Libia, per il dispiegamento di forze militari in diversi paesi africani, per operazioni mirate contro sospetti terroristi in tutto il mondo e, più di recente, per la guerra contro lo Stato Islamico (o ISIS) in Siria.

A un certo punto il fatto che le 60 parole dell’AUMF non menzionassero né poteri di detenzione eccezionali né «forze associate» ai responsabili degli attentati del 2001 non ebbe più importanza. Anni dopo la sua approvazione, e con una schiera sempre più ampia di contestatori, il testo dell’AUMF non era cambiato: a cambiare era stata la sua interpretazione.

Perché non si è cambiato l’AUMF, se non piaceva più?

Nel 2009, quando alla presidenza degli Stati Uniti si insediò Barack Obama, i critici dell’AUMF credettero di poter trovare un alleato per modificare o abrogare la legge approvata dal Congresso otto anni prima, e che in diverse occasioni era stata usata oltre lo scopo per cui era stata scritta. Obama si era detto molto critico verso l’approccio di Bush sulla guerra al terrorismo. In un discorso tenuto a Washington il 21 maggio 2009, Obama aveva promesso la chiusura di Guantanamo e aveva parlato della necessità di un nuovo approccio per combattere il terrorismo:

«Siamo in guerra con al Qaida e i suoi affiliati. Dobbiamo attualizzare le nostre istituzioni e far fronte a questa minaccia. Ma dobbiamo farlo con una profonda fiducia nello stato di diritto e nel giusto processo; in un sistema di bilanciamento di poteri e responsabilità. Per le ragioni che vi spiegherò, le decisioni che abbiamo preso negli ultimi otto anni hanno stabilito un approccio legale ad hoc per combattere il terrorismo che non è mai stato né efficace né sostenibile – un sistema che non si è basato sulle nostre tradizioni giuridiche e istituzioni di lungo periodo, che ha fallito nell’usare i nostri valori come bussola»

Le cose però andarono in un altro modo, per diverse ragioni.

Nell’amministrazione Obama, almeno all’inizio, c’era accordo sul fatto che bisognasse ripensare la politica di sicurezza nazionale che aveva dominato gli anni di Bush, ma le soluzioni proposte erano diverse. C’era chi voleva cambiare molto, e chi invece pensava che mettere in discussione il sistema che si era sviluppato dall’AUMF potesse avere conseguenze disastrose: rinunciarvi significava di fatto limitare le opzioni del presidente, una cosa a cui Obama – che per diversi anni governò con pezzi di Congresso contro – non volle rinunciare.

Le guerre di Obama

Nemmeno tra gli oppositori dell’AUMF nel Congresso si riuscì a raggiungere un qualche tipo di accordo: si discuteva se nella nuova legge dovesse esserci un limite temporale ai poteri eccezionali dati al presidente, se dovesse essere escluso l’impiego delle forze di terra, se l’azione militare dovesse essere circoscritta a una certa area geografica e se fosse necessario dare un nome a queste «forze associate» di cui si era tanto parlato negli anni precedenti.

In generale il Congresso accettò la situazione di “guerra permanente” che si era creata dall’approvazione dell’AUMF, soprattutto per evitare guai: molti deputati e senatori – ha scritto Elizabeth Saunders, analista del Council on Foreign Relations – si mostrarono ben contenti di non doversi esprimere sulla forma che avrebbe dovuto avere la guerra al terrorismo, un tema con implicazioni politiche e legali enormi, e con risultati non sempre spendibili di fronte ai propri elettori.

Le cose sono cambiate negli ultimi anni?

Negli ultimi tre anni e mezzo, cioè da quando gli Stati Uniti sono intervenuti in Siria contro lo Stato Islamico, la discussione sull’AUMF è diventata ancora più accesa e l’interpretazione della legge sempre più ampia.

Nel giugno 2017, per esempio, gli Stati Uniti abbatterono per la prima volta dall’inizio della guerra un aereo siriano, rischiando di iniziare un conflitto aperto con il regime di Bashar al Assad e con la Russia, sua alleata. Per giustificare quell’atto, il capo dello stato maggiore congiunto delle forze armate statunitensi, il generale Joseph Dunford Jr., disse che la base legale dell’attacco era l’AUMF: secondo Dunford, l’aereo siriano abbattuto stava attaccando un gruppo ribelle alleato degli Stati Uniti che a sua volta era impegnato a combattere contro al Qaida e lo Stato Islamico, due gruppi jihadisti già colpiti da azioni di guerra basate sull’AUMF.

Diversi membri del Congresso criticarono le dichiarazioni di Dunford, sostenendo che la legge era stata interpretata in maniera eccessiva, e che era arrivata ad avere un significato troppo distante dall’originale.

Un dibattito simile potrebbe aprirsi nei prossimi mesi, quando gli Stati Uniti e i loro alleati riusciranno a sconfiggere le ultime sacche di resistenza dell’ISIS in Siria. L’amministrazione Trump – che in politica estera ha già mostrato di volersi allontanare da regole e prassi consolidate – vorrebbe mantenere una presenza militare nel paese per limitare l’influenza dell’Iran, importante alleato di Assad, ma non è chiaro sulla base di che legge: usare l’AUMF come base legale, sostengono in diversi, sarebbe fare un ulteriore passo verso un’interpretazione sempre più ampia della norma.

Come hanno osservato nel corso degli ultimi anni molti esperti e analisti di sicurezza nazionale, l’AUMF è una legge con diversi limiti, nonostante sia stata interpretata in maniera sempre più estensiva. La questione però è questa: esistono casi in cui il governo statunitense fosse a conoscenza di un terrorista, o sospetto tale, e non abbia potuto colpirlo per mancanza di una base legale? La risposta, ha scritto Johnsen su Buzzfeed, sembra proprio essere no: «Ogni volta che un presidente ha voluto uccidere qualcuno [accusato di terrorismo], i suoi avvocati hanno trovato la base legale per farlo, da qualche parte in quelle 60 parole».