Il caso della Asso 28, spiegato

Negli ultimi due giorni si sta parlando moltissimo della nave italiana Asso 28, che lunedì ha soccorso 108 migranti in acque internazionali e li ha riportati in Libia, su indicazione della Guardia costiera libica.

È la prima volta che una nave italiana riporta in Libia un gruppo di migranti soccorsi nel Mediterraneo, anche perché la Libia è un paese da dove da sette anni si combatte una violenta guerra civile e dove i migranti vengono rinchiusi in campi di detenzione e vengono sottoposti a sistematiche violazioni dei diritti umani. Diversi osservatori ritengono che quello che è successo sia un fatto gravissimo e un pericoloso precedente, ma non tutti sono d’accordo. Per valutare meglio la portata e le conseguenze di quello che è avvenuto bisogna fare un passo indietro, e ripassare i concetti di sovranità e responsabilità in mezzo al mare, che sono diversi, e capire quindi chi dovrà rispondere di eventuali violazioni del diritto internazionale.

Come è diviso il mare?
Ciascuno stato costiero ha il diritto di sfruttare la fascia di mare su cui si affaccia, con limitazioni sempre maggiori via via che ci si allontana dalla terraferma. Questo vale quindi sia per l’Italia che per la Libia.

La fascia di mare adiacente alle coste di un certo stato si chiama mare territoriale: si estende per un massimo di 12 miglia nautiche, cioè circa 22 chilometri, e lo stato vi esercita una sovranità – cioè il diritto di esercitare pieni poteri – pari a quella esercitata sulla terraferma. Ciascuno stato però è tenuto a consentire il passaggio di navi straniere purché non comportino un rischio per l’ordine e la pace (cioè quello evocato dal ministro dei Trasporti italiano, Danilo Toninelli, quando decise di non concedere i porti italiani allo sbarco della nave Astral della ong Open Arms).

Nella zona contigua, che si estende fra le 12 e le 24 miglia nautiche, lo stato ha poteri di controllo sulle navi straniere per evitare che commettano reati all’interno del proprio territorio (cioè nel mare territoriale o sulla terraferma). La zona economica esclusiva si estende dalla costa fino a un massimo di 200 miglia nautiche, cioè 370 chilometri: dalla fine del mare territoriale fino ai confini della zona economica esclusiva, la sovranità di ciascuno stato è limitata allo sfruttamento economico delle risorse. Oltre la zona economica esclusiva ci sono le acque internazionali, su cui nessuno stato può esercitare sovranità. 

E invece le zone SAR?
Le zone SAR non hanno a che fare con la sovranità, ma con la responsabilità, che è un concetto molto diverso: non sono stabilite con leggi approvate dai Parlamenti nazionali, ma derivano piuttosto da accordi informali tra stati e vengono poi riconosciute dall’Organizzazione marittima internazionale (IMO), la convenzione dell’ONU che regola il diritto marittimo internazionale.

Le zone SAR sono aree di mare in cui gli stati costieri competenti si impegnano a mantenere attivo un servizio di ricerca e salvataggio (in inglese search and rescue, abbreviato in SAR). Comprendono le acque territoriali, la zona contigua e la zona economica esclusiva di un certo paese – che nel caso del Mediterraneo viene definita con trattati bilaterali fra i vari stati – ma anche alcune aree considerate acque internazionali. Può capitare, quindi, che uno stato disponga di una zona SAR che comprenda zone di mare su cui ha sovranità (le acque territoriali) e altre su cui non esercita sovranità ma si impegna ad esercitare una responsabilità (la zona economica esclusiva e le acque internazionali).

Il concetto di SAR è stato definito dalla convenzione di Amburgo del 1979, elaborata all’interno dell’IMO. L’Italia l’ha ratificata nel 1989. Nella conferenza dell’IMO tenuta nel 1997 a Valencia, gli stati che si affacciano sul mar Mediterraneo si sono spartiti le rispettive zone SAR. L’Italia ha una zona SAR di circa 500mila chilometri quadrati ma spesso sovrintende anche a quella di Malta, che non ha i mezzi per operare da sola. In linea teorica, non esiste pezzo di Mar Mediterraneo che non faccia parte di una zona SAR di un certo paese.

Ciascuno stato che si impegna a mantenere una SAR deve anche garantire un Centro Nazionale di Coordinamento del Soccorso Marittimo (in inglese MRCC) che deve coordinare le operazioni di soccorso compiute da qualsiasi nave all’interno della propria SAR. Per il diritto marittimo, tutte le navi hanno il dovere (e non solo il diritto) di fermarsi a soccorrere persone o mezzi in difficoltà in mare, per prassi coordinandosi con l’MRCC locale. Quello italiano si trova a Roma ed è gestito dalla Guardia costiera italiana.

Quindi la Libia ha una zona SAR?
Fino a poco fa no: l’aveva perduta in seguito alla guerra civile che si combatte nel paese da più di sette anni. Da due anni a questa parte, però, la reintroduzione di una SAR libica era stata richiesta dal governo italiano di centrosinistra e dalla Commissione Europea, che cercavano un alleato locale per fermare il flusso dei barconi di migranti. La richiesta non era solo un modo per dimostrare l’esistenza di un interlocutore legittimo (una questione questa molto dibattuta, visto che il governo libico di unità nazionale riconosciuto dall’ONU era estremamente debole e controllava solo un pezzo del territorio libico); era anche una maniera per far sì che i migranti soccorsi al largo delle coste libiche fossero di competenza dalla Guardia costiera libica e una volta soccorsi fossero riportati in Libia.

A fine giugno l’IMO ha fatto sapere di aver ricevuto informazioni rilevanti dal governo di unità nazionale libico, l’unico riconosciuto dalla comunità internazionale, fra le quali l’istituzione di una nuova zona SAR. Il centro e le sue operazioni sono gestite dalla Guardia costiera libica, un corpo sospettato da tempo di essere composto da milizie armate, alcune delle quali responsabili del traffico di esseri umani che coinvolge i migranti. Fino a qualche mese fa, la sua base operativa si trovava a bordo della nave Tremiti della Marina militare italiana, ormeggiata nel porto di Tripoli: non è chiaro se nel frattempo le cose siano cambiate.

Cosa vuol dire “porto sicuro”?
Sempre secondo la cosiddetta convenzione di Amburgo del 1979 e altre successive norme sul soccorso marittimo, gli sbarchi di persone soccorse in mare devono avvenire nel primo “porto sicuro” sia per prossimità geografica sia dal punto di vista del rispetto dei diritti umani. Per questo motivo fino a poco tempo fa le ong trasportavano in Italia – e solo in Italia – tutti i migranti che soccorrevano nel tratto di mare fra Libia e Italia: è semplicemente il posto più vicino che può accogliere efficacemente le persone soccorse in mare.

Non esiste una lista di “porti sicuri”: nel corso del tempo si sono espressi sulla questione tribunali europei e organi dell’Unione Europea, e tutti hanno escluso che la Libia possa considerarsi un “porto sicuro”: le violazioni sistematiche dei diritti umani compiute sui migranti rinchiusi nei centri di detenzione libici – torture, stupri, pratiche legate alla schiavitù – sono state ampiamente documentate. Questa è anche la linea dell’UNHCR, l’agenzia ONU che si occupa di rifugiati, dell’OIM, un’altra agenzia ONU che si occupa più in generale di migranti, della Commissione Europea, delle ONG che soccorrono i migranti nel Mediterraneo e di vari esperti di immigrazione.

Il fatto che la Libia disponga di una propria zona SAR, dove quindi ha la responsabilità dei soccorsi in mare, e che allo stesso tempo non si possa considerare un “porto sicuro”, ha creato un paradosso di complicata risoluzione.

Cosa c’entra il caso della Asso 28 con queste considerazioni?
Lunedì pomeriggio una nave commerciale italiana – la Asso 28, che lavora a una piattaforma di estrazione gestita dall’ENI in Libia – è stata contattata dalla Guardia costiera libica, che le ha chiesto di soccorrere un gommone di migranti. Secondo la ricostruzione dell’armatore della Asso 28, il gommone di migranti si trovava a circa 57 miglia marine da Tripoli, quindi quasi certamente all’interno della neonata SAR libica ma in acque internazionali. A quel punto la Asso 28 ha accolto a bordo un agente libico e coordinandosi con la Guardia costiera locale ha soccorso i migranti e li ha riportati in Libia.

Molti ci hanno visto un cortocircuito. L’Italia e la Commissione Europea hanno aiutato il governo nazionale libico a istituire una zona SAR, e fin qui non c’è nulla di irregolare: uno stato e una organizzazione internazionale stanno cercando di aiutare come possono un’entità statale che sta ricostruendo le proprie istituzioni a gestire la propria sovranità. Il problema si pone dopo i salvataggi: è legale che i libici e l’equipaggio della Asso 28 riportino i migranti soccorsi in Libia, dove stando alla maggioranza dei pareri non esiste un porto sicuro? L’UNHCR, per esempio, ha spiegato che questa condotta potrebbe rappresentare una violazione del diritto internazionale.

Stiamo raccogliendo tutte le informazioni necessarie sul caso del rimorchiatore italiano #AssoVentotto che avrebbe riportato in #Libia 108 persone soccorse nel Mediterraneo. La Libia non è un porto sicuro e questo atto potrebbe comportare una violazione del diritto internazionale pic.twitter.com/cxdSH0JLAx

— UNHCR Italia (@UNHCRItalia) July 31, 2018

La Asso 28 ha violato le leggi internazionali?
Il presupposto da cui partire è che verosimilmente tutti i passeggeri a bordo della Asso 28 avrebbero fatto una richiesta di protezione internazionale, se fossero arrivati in Italia. I respingimenti collettivi di richiedenti asilo sono esplicitamente vietati dall’articolo 33 della Convenzione sullo status dei rifugiati firmata a Ginevra nel 1951, e dal protocollo 4 che integra la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, entrato in vigore nel 1968. Sono anche citati esplicitamente, e vietati, dal Testo Unico sull’immigrazione del 1998, la legge italiana di riferimento. In sintesi: le leggi internazionali e italiane sono molto chiare. Tutte le persone che intendono chiedere protezione in un certo stato non possono essere respinte.

Diversi esperti di immigrazione ritengono che riportare in Libia un gruppo di migranti che intende richiedere protezione in un altro paese abbia gli estremi per essere considerato un respingimento dal tribunale competente, quindi una cosa che non si può fare.

Chi lo decide? 
Il tribunale che si occupa di violazioni dei diritti umani da parte di uno stato europeo è la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU), un organo del Consiglio d’Europa (un’organizzazione europea che promuove la democrazia e il rispetto dei diritti umani, da non confondere con l’Unione Europea). La CEDU assicura il rispetto della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, il più importante trattato europeo in materia di diritti umani, entrato in vigore nel 1953 per tutti i paesi che aderiscono al Consiglio d’Europa. Al momento questi paesi sono 47, un numero molto superiore ai membri dell’Unione Europea.

Negli anni scorsi la CEDU ha già condannato più volte l’Italia per avere compiuto respingimenti irregolari di richiedenti asilo. Nel 2012, per esempio, la condannò a risarcire con 15mila euro alcune persone che facevano parte di un gruppo di 200 fra somali ed eritrei che tre anni prima avevano cercato di arrivare in Italia su un barcone, ed erano stati riportati immediatamente in Libia.

Ma in questo caso di chi sarebbe la colpa? Dell’Asso 28, della Libia o dell’Italia?
Il caso della Asso 28 è più sfaccettato, e le posizioni dell’equipaggio, della Libia e dell’Italia sono molto diverse.

Innanzitutto bisogna capire dove si trovasse esattamente la Asso 28 quando ha soccorso il gommone dei migranti. Se come sembra si trovava a 57 miglia nautiche da Tripoli, era fuori sia dal mare territoriale che dalla zona contigua libica: di conseguenza era in acque internazionali, su cui la Libia non ha alcuna sovranità ma solo la responsabilità di gestire la zona SAR. In altre parole, come ha spiegato un recentissimo studio del Maritime Safety and Security Law Journal, per il diritto internazionale le istruzioni SAR diffuse da una autorità nazionale a veicoli privati oltre le proprie acque territoriali possono essere considerate solo delle “richieste di cooperazione”, che ricordino alle navi di adeguarsi alle leggi e alle regole previste dallo stato di cui battono bandiera in merito agli obblighi di soccorso». Asso 28 era quindi obbligata a rispettare le leggi italiane e tutte le norme internazionali derivanti dagli accordi sottoscritti dall’Italia: non era obbligata a seguire le indicazioni dei libici e allo stesso tempo non poteva consegnare i migranti in un posto considerato un “porto non sicuro”, perché avrebbe violato diverse norme internazionali.

Come ha scritto in un recente rapporto il CILD, una rete di associazioni italiane che si occupano di migranti e accoglienza, «quando la nave varca il mare territoriale o la zona contigua di uno stato straniero, l’equipaggio e le persone a bordo continueranno ad essere sottoposte alla giurisdizione dello Stato di bandiera e all’autorità del Comandante della Nave». Di conseguenza se un tribunale certificasse la violazione del diritto internazionale in materia, dovrebbe risponderne la figura che ha la responsabilità legale di tutto quello che avviene sulla nave, cioè il Comandante. Va tenuto conto, però, che il Comandante poteva scegliere fra due opzioni entrambe molto rischiose: accettare le indicazioni dei libici e compiere una possibile violazione, oppure rifiutare e rischiare di provocare la reazione di un corpo armato e noto per la sua aggressività verso le navi che non obbediscono ai suoi ordini.

È più difficile valutare il coinvolgimento dello stato italiano in un caso del genere.

Finora abbiamo dato per buona la versione dell’armatore, secondo cui sarebbe stata la Guardia costiera libica a mettersi in contatto con la nave e a segnalare il naufragio: se fosse effettivamente andata così, sarebbe difficile sostenere possibili violazioni del diritto internazionale compiute dall’Italia. Secondo una prima ricostruzione pubblicata da Alessandra Ziniti su Repubblica, però, sarebbe stata la Guardia costiera italiana, in una prima conversazione con la nave, a dire a Asso 28 di comunicare con la Guardia costiera libica. In questo caso il coinvolgimento dell’Italia sarebbe più diretto, ma non è chiaro se sufficiente per parlare di “respingimento” (è una delle tante zone grigie in cui si muovono gli stati sul tema dei soccorsi in mare).

C’è poi un ultimo caso da considerare, che però è stato escluso dal governo italiano e dalla Guardia costiera, ma che è utile per inquadrare il caso in una ipotetica scala di gravità di violazioni del diritto italiano e internazionale: cioè che siano stati gli italiani a coordinare i soccorsi e a dire ad Asso 28 di riportare i migranti in Libia. Un’analisi pubblicata oggi dal ricercatore Kristof Gombeer, che si occupa di diritti umani all’università di Leida, sostiene che se l’Italia avesse ordinato alla Asso 28 di sbarcare in Libia con l’assenso dei libici, le cose sarebbero cambiate: in questo caso si potrebbe parlare di violazione del principio di “non respingimento”, cioè quello che vieta a uno stato di rimandare indietro i migranti senza avere loro permesso di fare richiesta di un qualche tipo di protezione internazionale.