Avremo una “procura europea”

Lo scorso giugno venti stati membri dell’Unione Europea hanno raggiunto un accordo politico per istituire una “procura europea”: una procura indipendente e comune specializzata nella lotta alla criminalità finanziaria nell’Unione Europea. La prima proposta di regolamento che istituiva questa procura era stata fatta dalla Commissione nel 2013 e, dopo anni di lavori e negoziati, entro la fine di ottobre si potrebbe arrivare all’approvazione definitiva da parte del Parlamento dell’UE. La fase di istituzione vera e propria della procura richiederà poi da due a tre anni, e la procura potrebbe quindi diventare operativa tra il 2020 e il 2021.

Attualmente solo le autorità nazionali possono svolgere indagini penali e perseguire le frodi che hanno a che fare con gli interessi finanziari dell’Unione, ma le competenze si fermano di fatto ai confini nazionali. I reati a danno del bilancio dell’UE sono spesso complessi: diversi soggetti, diversi paesi e diverse giurisdizioni nazionali. Ottenere una cooperazione efficace tra gli stati membri con sistemi penali diversi è difficile: non è chiaro quale sia la legge da applicare, le procedure sono lunghe, ci sono problemi con la lingua, le risorse sono poche e spesso si limitano le indagini a livello nazionale, senza tener conto del fatto che quel caso potrebbe essere invece molto più vasto. Per tutti questi motivi, a livello nazionale, le frodi a danno del bilancio dell’UE o sono percepite come uno spreco di tempo e di risorse o non vengono affrontate nel modo che meriterebbero.

Nei documenti dell’UE si spiega quindi che gli interessi finanziari dell’Unione non sono tutelati a sufficienza, nonostante le frodi costituiscano una grave perdita per i bilanci nazionali: le frodi transfrontaliere in materia di IVA sono state per esempio quantificate in 50 miliardi all’anno, a cui si aggiungono le perdite causate da altri tipi di frodi, quantificate in circa 638 milioni di euro solo nel 2015. La maggior parte di queste frodi consiste nell’acquistare beni in un altro paese dell’UE senza pagare l’IVA e nel rivendere quegli stessi beni nel proprio paese a un prezzo più elevato che comprende anche l’IVA, senza però poi versare l’imposta.

A livello europeo oggi sono attivi l’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) e l’Agenzia europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust): Eurojust aiuta le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell’azione penale a cooperare e a coordinarsi fra loro, ma non è competente per le indagini e le azioni penali nei casi di frode. L’OLAF non può poi svolgere indagini penali o promuovere l’azione penale nei casi di frode: può solo riferire i risultati delle indagini amministrative che conduce alle autorità nazionali competenti, che decidono poi autonomamente se avviare o no un procedimento penale. E questo avviene in modo discontinuo: attualmente, solo il 50 per cento circa delle raccomandazioni giudiziarie trasferite dall’OLAF alle autorità giudiziarie nazionali si è concluso con un rinvio a giudizio. Il numero, poi, varia notevolmente da stato a stato e anche nel caso in cui si arrivi a un’azione penale è molto difficile che si arrivi a un recupero effettivo dei soldi. «Gli autori di frodi a danno del bilancio dell’UE o che attuano complesse frodi in materia di IVA» si dice nei documenti dell’Unione «sanno di avere buone possibilità di mantenere i proventi dei loro reati proprio perché manca una coordinata azione repressiva». La nuova procura dell’UE vorrebbe fare proprio questo.

La procura europea avrà sede in Lussemburgo, sarà indipendente e avrà il potere di indagare e perseguire i reati a danno del bilancio dell’Unione. In particolare interverrà nei casi di frode relativi ai fondi dell’UE di entità superiore ai 10 mila euro e nei casi di frode all’IVA transfrontaliera che comportano un danno superiore ai 10 milioni di euro. I procuratori che ne faranno parte svolgeranno indagini in modo coordinato in tutti gli stati membri che vi partecipano per arrivare in tempi rapidi ad avere le informazioni e per coordinare le indagini, la confisca o il congelamento dei beni. Se necessario, avranno il potere di chiedere anche l’arresto di sospetti criminali (l’arresto resterà però prerogativa esclusiva delle autorità giudiziarie nazionali).

La procura europea sarà strutturata su due livelli: il livello centrale costituito dal procuratore capo europeo e da 20 procuratori europei (cioè uno per stato membro partecipante) e il livello nazionale composto dai procuratori europei delegati, che saranno distaccati negli stati membri partecipanti: i procuratori delegati – che svolgeranno di fatto le indagini e le azioni penali – potranno continuare a fare i pubblici ministeri nazionali a patto che quando agiscono come delegati della procura europea lo facciano in piena autonomia dalle autorità giudiziarie nazionali. Il livello centrale avrà il compito di monitorare, dirigere e controllare tutte le indagini e le azioni giudiziarie dei procuratori europei delegati. Eurojust si affiancherà al lavoro della procura europea fornendo sostegno e assistenza e l’OLAF manterrà la responsabilità delle indagini amministrative.

La base giuridica dell’istituzione di una procura europea è l’articolo 86 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che dice: «Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust». L’articolo 86 prevede anche la possibilità di creare la procura europea con un’altra procedura: la cooperazione rafforzata. La cooperazione rafforzata prevede che almeno nove stati decidano di collaborare in un settore specifico. Gli stati membri che hanno deciso di partecipare alla procura europea sono Austria, Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovacchia, Spagna e Slovenia. Gli stati membri non partecipanti potranno decidere di aderire in qualunque momento dopo l’istituzione della procura.