Storia e storie della riforma costituzionale

Il referendum sulla riforma costituzionale del 4 dicembre è l’evento politico più importante degli ultimi anni, in Italia. Dal suo risultato dipendono una delle più ampie riforme della Costituzione mai proposte, la stabilità del governo e il futuro politico del presidente del Consiglio Matteo Renzi. Per arrivarci sono successe molte cose, spesso dimenticate nella volatilità della cronaca politica quotidiana. Come la “bozza del 2012”, una riforma che prevedeva una riduzione dei parlamentari (i più numerosi e costosi d’Europa) e che venne fatta fuori dal centrodestra. Oppure, il ruolo fondamentale avuto dell’ex presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, il “vero padre” della riforma, secondo lo stesso Renzi e il ministro per le Riforme Maria Elena Boschi. Fu proprio Napolitano che diede avvio al percorso che ha portato al referendum, quando la sera del 31 dicembre 2011 disse agli italiani che quella tuttora in corso avrebbe dovuto essere una legislatura costituente.

L’ultimo referendum
L’ultimo tentativo di riformare la Costituzione – obiettivo affrontato spesso negli ultimi decenni, in nome di una necessità di adeguarla a condizioni cambiate, lezioni imparate o ambizioni mutate, in più di mezzo secolo – risale a circa dieci anni fa, all’epoca del secondo governo Berlusconi. La riforma che venne approvata nel novembre 2005 prevedeva un aumento dei poteri delle regioni, un senato ancora elettivo ma che non avrebbe più dovuto dare la fiducia al governo, e un significativo aumento dei poteri del premier (la riforma Renzi invece lascia sostanzialmente inalterati i poteri del presidente del Consiglio, riduce quelli delle regioni e prevede un Senato eletto in maniera indiretta che non dà la fiducia al governo). La riforma fu approvata rapidamente negli ultimi mesi di quella legislatura, con una maggioranza e un governo in crisi. Fu cassata senza molto clamore dal 62 per cento degli italiani al referendum del giugno successivo.

Il tentativo di Violante
Uno dei punti cardine della riforma Renzi è il Senato eletto in maniera indiretta, cioè dai consigli regionali e non direttamente dagli elettori. È un’idea che è stata ripresa da una bozza di riforma realizzata da un gruppo di parlamentari del centrosinistra guidato allora da Luciano Violante (che oggi sostiene il “Sì” al referendum). La bozza fu presentata durante il secondo governo Prodi e ne condivise la fine precoce. Ma prima che il governo cadesse, nella primavera del 2008, la bozza fu approvata in commissione con i voti del PD, compreso quello di alcuni dirigenti, come l’ex direttore della Rai Roberto Zaccaria, che oggi sostengono il “No”. Della commissione, all’epoca, faceva parte anche Romano Prodi, che finora non si è espresso sul referendum di dicembre. Bersani era ministro dello Sviluppo economico. Oltre a un Senato molto simile a quello della riforma Renzi, cioè eletto in maniera indiretta, la bozza Violante prevedeva anche la possibilità per il presidente del Consiglio di revocare i ministri con il consenso del presidente della Repubblica (qui c’è una comparazione tra vari testi di riforme realizzata dal Servizio studi della Camera, qui una tabella riassuntiva, realizzata dal professor Carlo Fusaro, che oggi sostiene il “Sì”).

Il discorso di Napolitano
Dopo la bozza Violante non ci furono proposte di modifica della Costituzione per più di quattro anni. La crisi economica fece passare la riforma in secondo piano e l’argomento fu accantonato. Quando il 17 novembre 2011 Mario Monti si presentò al Parlamento da presidente del Consiglio incaricato, lo spread (vi ricordate “lo spread”?) era sopra i 500 punti. Nel discorso in cui chiese la fiducia, Monti parlò di modifiche costituzionali soltanto in un veloce passaggio sull’opportunità di eliminare le province. Fu invece il presidente della Repubblica Giorgio Napolitano a riaprire la questione delle riforme Costituzionali. La sera del 31 dicembre, nel discorso di fine anno, Napolitano chiese che la legislatura successiva, quella in corso ancora oggi, iniziasse un nuovo percorso di riforma della Costituzione: «Un vasto campo è aperto – disse Napolitano – per l’iniziativa dei partiti e per la ricerca di intese tra loro sul terreno di riforme istituzionali da tempo mature».

La bozza del 2012
Il discorso di Napolitano produsse un effetto molto forte sui partiti, che, dopo aver consegnato la fiducia a un governo tecnico, si trovavano in quel momento in grande difficoltà. Il passaggio del discorso sulla Costituzione fu apprezzato da tutte le principali forze politiche, che in breve tempo iniziarono a lavorare su una nuova bozza di riforma. Quello che venne fuori fu un documento oramai dimenticato prodotto da una commissione del Senato che prevedeva una netta riduzione dei parlamentari e una distinzione tra le competenze del Senato e quelle della Camera. Si trattava di una riforma che mirava a rispondere alle critiche dell’opinione pubblica su costi e inefficienze della politica, divenute particolarmente insistenti, ma con la fine dell’emergenza economica e con il calo del sostegno pubblico e politico al governo Monti, la riforma fu sabotata dal PDL, che volle introdurre nel testo l’elezione diretta del presidente della Repubblica e una sorta di semipresidenzialismo. Dopo essere stata approvata in prima lettura al Senato con soltanto i voti del centrodestra, la riforma venne abbandonata.

Le riforme del PD
Nello stesso momento il PD portava avanti i suoi progetti di riforma. Accogliendo la richiesta di Napolitano, Pier Luigi Bersani inserì la modifica della Costituzione nel suo programma per le primarie del centrosinistra e, dopo averle vinte, in quello per la campagna elettorale del 2013, “L’Italia giusta“. Anche Matteo Renzi nel suo programma parlò dell’opportunità di abolire il bicameralismo paritario, citando già all’epoca il Senato di delegati della bozza Violante. A proposito delle discussioni di riforma che erano in corso al Senato in quei giorni, scrisse: «Il punto, oggi, non è proporre l’ennesimo grande disegno di riforma destinato a rimanere confinato nelle aule del Parlamento e sulle pagine dei giornali». Bersani vinse le primarie, divenne segretario, ma le elezioni del 2013 non andarono come sperava Bersani e il centrosinistra si ritrovò senza una maggioranza al Senato.

La legislatura peggiore per le riforme
La XVII legislatura, il nuovo parlamento che, secondo gli auspici di Napolitano, avrebbe dovuto riformare la Costituzione, sembrava la meno adatta a riformare la Costituzione. Bloccata dalle divisioni, aveva costretto lo stesso presidente della Repubblica a ricandidarsi e farsi eleggere per la seconda volta, poi fece fallire il tentativo di Bersani di formare un governo e riuscì per la prima volta dall’inizio della “Seconda Repubblica” a lasciare il paese senza governo per più di 60 giorni dopo le elezioni. Ma nonostante le difficoltà evidenti, il giorno del suo secondo giuramento, Napolitano ribadì ancora una volta la sua intenzione di veder cambiata la Costituzione, facendo valere il peso dell’aver accettato suo malgrado di ricandidarsi. In un discorso alle camere riunite di particolare severità, il presidente della Repubblica rimproverò duramente i parlamentari sul tema delle riforme: «Non meno imperdonabile resta il nulla di fatto in materia di sia pur limitate e mirate riforme della seconda parte della Costituzione, faticosamente concordate e poi affossate, e peraltro mai giunte a infrangere il tabù del bicameralismo paritario». Quel giorno, dagli inviti di due anni prima, Napolitano passò alle minacce: «Se mi troverò di nuovo dinanzi a sordità come quelle contro cui ho cozzato nel passato, non esiterò a trarne le conseguenze dinanzi al paese».

Poche settimane prima del discorso, Napolitano aveva nominato una commissione di “saggi”, con il compito di proporre al parlamento una serie di proposte da adottare, compresa una bozza di riforma Costituzionale. Fu una scelta inedita e anomala e molto criticata dal centrodestra e da buona parte della stampa. Quando, un mese dopo la nomina dei “saggi”, il parlamento riuscì finalmente a trovare un accordo su una nuova maggioranza, divenne chiaro che il programma di Napolitano sarebbe stato lo stesso del nuovo governo. Nel discorso con cui chiese la fiducia, il nuovo presidente del consiglio incaricato Enrico Letta chiese la formazione di una commissione per la riforma «aperta alla partecipazione anche di autorevoli esperti non parlamentari e che parta dai risultati della attività parlamentare della scorsa legislatura e dalle conclusioni del Comitato di saggi istituito dal Presidente della Repubblica». Il tentativo di Letta, però, non andò più lontano di quelli che lo avevano preceduto. Il disegno di legge che avrebbe dovuto portare alla creazione della commissione costituente finì bloccato in parlamento quando la maggioranza entrò in crisi a causa della scissione interna del PDL.

Il patto del Nazareno
Le iniziative di Napolitano e le difficoltà del governo Letta consentirono al nuovo segretario del PD Matteo Renzi di prendere l’iniziativa. Il 18 gennaio 2014, Renzi incontrò Berlusconi nella sede del PD al Largo del Nazareno. Nella conferenza stampa al termine dell’incontro, Renzi annunciò di aver raggiunto con il leader del centrodestra un accordo per una nuova legge elettorale e per approvare la riforma della Costituzione. Fu da allora detto “patto del Nazareno”, e negli anni ha suscitato tra i giornalisti innumerevoli teorie e retroscena sul suo ipotetico contenuto.
Un mese dopo Renzi fece cadere il governo Letta e fu incaricato da Giorgio Napolitano di formare un nuovo governo. Renzi raccontò in seguito che Napolitano gli avesse chiesto esplicitamente di portare a termine la riforma della Costituzione. Il 24 febbraio, davanti al Senato, in un discorso in cui per gran parte del tempo tenne la mano destra nella tasca dei pantaloni, Renzi promise ai Senatori che la loro camera sarebbe stata presto cambiata: «Mi auguro di essere l’ultimo presidente del Consiglio a chiedervi la fiducia».

La riforma Renzi
Le prime tappe della riforma furono rapidissime. Il 4 aprile, poco più di un mese dal suo discorso al Senato, la prima versione della riforma fu approvata dal Consiglio dei ministri. A scriverla erano stati i funzionari dell’ufficio legislativo del ministero per le Riforme Costituzionali, pescando in gran parte dai materiali prodotti dai “saggi” di Napolitano e dalla proposta Violante del 2007. Una altro grosso contributo fu dato dai membri della Commissione Affari Costituzionali del Senato Anna Finocchiaro e Roberto Calderoli (il secondo è ora per il “No” al referendum).
Forza Italia votò il primo passaggio al Senato l’8 agosto del 2014. Poi, per più di sei mesi la riforma venne messa da parte, mentre il governo cercava di far approvare la legge elettorale ed eleggeva il presidente della Repubblica. A gennaio 2015, proprio l’elezione di Mattarella in cui Renzi decise di escludere Forza Italia dalla scelta portò alla fine del “Patto del Nazareno”. A marzo, nel primo voto alla Camera, Forza Italia votò quindi contro la riforma. Poi ad ottobre la riforma tornò al Senato, fu modificata ancora e nelle ultime due settimane del gennaio 2016, entrambe le Camere la approvarono ancora una volta, l’ultima. Il referendum popolare che ne deciderà i destini è il 4 dicembre prossimo.