Come si abolisce il Senato?

Nel suo discorso di insediamento al Senato, il 24 febbraio, Matteo Renzi ha detto: «vorrei essere l’ultimo presidente del Consiglio a chiedere la fiducia a quest’Aula». Si parla infatti da molto tempo, in Italia, della necessità di una riforma costituzionale che modifichi i ruoli e le funzioni delle due camere del Parlamento e in particolare del Senato. Anche il nuovo accordo tra PD, NCD e Forza Italia sulla legge elettorale che è in discussione in questi giorni alla Camera è collegato a questo tema, dato che prevede che il cosiddetto “Italicum” sia introdotto soltanto per l’elezione della Camera.

Ma quanto tempo è necessario per abolire il Senato? Anche se le forze politiche fossero d’accordo sui dettagli, la procedura per la modifica della Costituzione ha tempi piuttosto lunghi e prevede la possibilità di un referendum confermativo. In Italia, ad ogni modo, è tutt’altro che raro che si modifichi la Costituzione: l’ultima volta meno di due anni fa, nell’aprile del 2012, quando sono stati modificati quattro articoli.

Come si fa
Per modificare la Costituzione è necessaria una “legge di revisione costituzionale”, che è prevista dalla Costituzione stessa nei suoi ultimi articoli: l’articolo 139 specifica solo che «la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale», mentre il percorso per arrivare alle modifiche, stabilito dall’articolo 138, prevede per prima cosa che la legge di revisione sia approvata una prima volta da entrambi i rami del Parlamento con una maggioranza relativa: basta cioè che i “sì” superino i “no”. Bisogna aggiungere che ci sono diversi percorsi con cui la legge può essere elaborata prima di arrivare in aula: in passato sono state istituite commissioni parlamentari, di solito con il mandato di concludere i lavori entro un anno o alcuni mesi; un’altra strada prevede invece la discussione nelle commissioni Affari costituzionali per arrivare a un progetto condiviso.

Dopo la prima votazione in entrambe le camere, è necessaria la cosiddetta pausa di riflessione: dopo almeno tre mesi, si torna a votare lo stesso testo, ma questa volta la maggioranza con cui deve essere approvato è assoluta (la metà più uno dei seggi, insomma). A questo punto si aprono due strade. Se la maggioranza che ha approvato la legge di revisione costituzionale è dei due terzi sia alla Camera che al Senato, allora il percorso si conclude: il presidente della Repubblica promulga la legge e la modifica entra in vigore alla data prevista. In questo caso, l’iter si è svolto interamente all’interno del parlamento; questa sarebbe anche la strada che richiede meno tempo, circa tre mesi da quando la proposta è stata presentata alla prima camera.

In teoria, Partito Democratico, Nuovo Centrodestra, Forza Italia e i due gruppi in cui si è divisa Scelta Civica hanno i numeri per approvare una riforma costituzionale con la maggioranza dei due terzi: alla Camera, i cinque partiti hanno in totale 435 deputati, più dei 420 (su 630) necessari; al Senato invece ne hanno 219, più dei 207 (su 320) necessari.

Se invece la maggioranza parlamentare non raggiunge i due terzi, allora scatta un’altra scadenza temporale di tre mesi. In questo periodo, un quinto dei membri di una Camera oppure cinquecentomila elettori oppure cinque Consigli regionali possono chiedere che sulla modifica si tenga un referendum cosiddetto “costituzionale” per confermare o bocciare la modifica – se invece i tre mesi passano senza nessuna richiesta, la legge è approvata. Il referendum costituzionale ha la particolare caratteristica di non richiedere un quorum per essere valido: in Italia se ne sono svolti soltanto due, nel 2001 per la riforma del Titolo V della Costituzione – che venne approvata – e nel 2006 per la cosiddetta devolution del governo Berlusconi – che venne respinta. Quello del 1946 tra monarchia e repubblica era un caso particolare e di tipo diverso, un referendum cosiddetto “istituzionale”.

Quante modifiche?
Tra il 1948 e il 1999 sono state approvate dal Parlamento, senza che si ricorresse al referendum, ben venticinque modifiche alla Costituzione, che hanno riguardato aspetti molto diversi come il numero delle regioni, le modalità di concessione dell’amnistia e l’immunità parlamentare. Negli anni successivi è stato rimosso il divieto di ingresso in Italia per i discendenti di casa Savoia (nel 2002) ed è stato introdotto il concetto di “pari opportunità” (nel 2003).

La modifica più recente è stata approvata durante il governo Monti, quando è stato inserito nella Costituzione il cosiddetto principio del pareggio di bilancio. La riforma ha modificato quattro articoli della Costituzione (soprattutto l’art. 81, ma anche gli articoli 97, 117 e 119) per introdurre la necessità «dell’equilibrio strutturale delle entrate e delle spese del bilancio» statale. È stata approvata in via definitiva il 18 aprile 2012 con più dei due terzi dei voti favorevoli sia alla Camera e al Senato, per cui non è stata necessaria la conferma con un referendum popolare.

Cambiare il Senato
Tutte queste modifiche, però, avevano la caratteristica di introdurre modifiche puntuali e circoscritte nella Costituzione. Negli ultimi quindici anni invece si è entrati in una nuova fase, in cui si sono approvati anche cambiamenti più radicali, che hanno riguardato intere sezioni della Costituzione: e cioè le già citate riforme del Titolo V e la riforma costituzionale del centrodestra.

Al di là dei passi concreti, del cambiamento del sistema parlamentare italiano e della riforma del Senato si parla da parecchio tempo: le proposte e gli annunci, da parte del parlamento e del governo, risalgono almeno alla fine degli anni Settanta. La prima commissione parlamentare per occuparsi della questione fu la cosiddetta commissione Bozzi, istituita nel 1983; poi ci furono la commissione De Mita-Iotti, a partire dal 1992, e la commissione D’Alema, la famigerata “bicamerale” del 1997. Sono state presentate, negli anni, moltissime proposte molto diverse tra loro, ma finora nessuna è riuscita a concludere l’iter parlamentare. Quella che ci andò forse più vicino risale a una decina di anni fa: tra il 2004 e il 2005 il parlamento approvò il progetto di riforma federale voluta dal governo Berlusconi – una radicale modifica di una cinquantina di articoli della Costituzione, la cosiddetta devolution – ma non vennero raggiunti i due terzi dei voti favorevoli necessari a evitare il referendum confermativo: questo si tenne nel giugno del 2006 e bocciò la riforma con oltre il 60 per cento dei voti contrari.

Del superamento del bicameralismo perfetto si è parlato, di recente, con le proposte dei dieci “saggi” nominati da Napolitano prima della nascita del governo Letta, che vennero presentate meno di un anno fa, nell’aprile del 2013. Nel documento sulle riforme costituzionali si proponeva una nuova commissione bicamerale, la trasformazione del Senato in un “Senato delle Regioni” e la riduzione del numero dei parlamentari.