Perché esiste il Consiglio di Sicurezza
Come è nato e funziona il principale organo di governo dell'ONU, che oggi per molte decisioni non può più fare a meno della Germania, come nel caso del nucleare iraniano
Martedì 15 ottobre a Ginevra, in Svizzera, sono iniziati i colloqui tra i rappresentanti dell’Iran e quelli dei paesi del “5+1”, il gruppo formato dai cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (Stati Uniti, Russia, Francia, Regno Unito e Cina) più la Germania, sul tema dello sviluppo del nucleare da parte del regime iraniano. La questione è una delle più importanti nelle relazioni estere degli ultimi anni: definisce la politica estera dell’Iran, che a sua volta condiziona quella di Israele e di tutto il Medioriente, e di conseguenza anche quella di Stati Uniti, Europa e recentemente anche dell’Asia. Il punto centrale dei colloqui non è nuovo: l’Occidente chiede che l’Iran apra i suoi siti nucleari alle ispezioni internazionali, per controllare che il regime di Teheran non stia sviluppando la tecnologia per costruire l’arma nucleare; l’Iran sostiene di occuparsi solo del nucleare a scopi civili, ma è pronto a fare concessioni per alleviare la pressione delle sanzioni imposte dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite sulla sua economia dal 2006.
Al di là dei risultati che si otterranno ai colloqui di Ginevra, l’intera fase di negoziazioni dice parecchie cose sul potere e sul funzionamento attuale del Consiglio di Sicurezza, l’organo esecutivo delle Nazioni Unite a cui negli ultimi anni è stata attribuita la capacità o l’incapacità, a seconda delle situazioni, di risolvere le grandi crisi mondiali (se n’è discusso molto in occasione dell’intervento nella Libia di Gheddafi, e se ne sta parlando molto anche ora riguardo alla Siria di Assad).
Il gruppo “5+1” in realtà non deve la sua nascita al Consiglio di Sicurezza (CdS) in quanto tale: ha iniziato a funzionare nel 2006 dopo che Cina, Russia e Stati Uniti, i tre membri non europei del CdS, si sono uniti al già esistente gruppo EU3 (Francia, Germania e Regno Unito) per provare a fare sforzi diplomatici congiunti sul programma nucleare iraniano. Il punto è che nessun altro gruppo di paesi avrebbe potuto negoziare qualcosa con l’Iran, visto che è il Consiglio di Sicurezza ad avere imposto le sanzioni economiche e commerciali sul paese, che sembrano essere la moneta di scambio dei negoziati di Ginevra. Il Consiglio di Sicurezza, insomma, continua a contare molto, nonostante siano passati quasi 70 anni dalla sua fondazione e nonostante oggi per alcune iniziative sia necessaria la partecipazione anche della Germania, l’altra grande potenza uscita però sconfitta dalla Seconda guerra mondiale. Il ruolo, il funzionamento e i poteri attuali del Consiglio di Sicurezza sono condizionati ancora oggi dalle decisioni prese durante quel conflitto, quando il presidente americano Franklin Delano Roosevelt promosse quella che sarebbe dovuta diventare la bella copia della Società delle Nazioni.
Da dove arrivano il Consiglio di Sicurezza e il potere di veto
L’idea su cui fu creato il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite fu quella dei “four policemen” (i “quattro poliziotti”) di Roosevelt, che credeva che le quattro grandi potenze vincitrici della guerra (Stati Uniti, Unione Sovietica, Regno Unito e Cina, a cui si sarebbe poi aggiunta la Francia) si sarebbero dovute fare carico di mantenere la pace nel mondo. L’idea era già stata presentata da Roosevelt durante la conferenza di pace di Teheran alla fine di novembre 1943, e fu il presupposto politico per la creazione delle Nazioni Unite.
Durante la conferenza del febbraio 1945 a Yalta, in Crimea, i grandi del mondo discussero le modalità di voto che avrebbe adottato da lì in avanti il Consiglio di Sicurezza: in realtà non era in discussione la regola generale dell’unanimità, che per ovvie ragioni era sostenuta da tutti i paesi che ne avrebbero beneficiato, ma si trattava di decidere se qualora uno dei membri permanenti del Consiglio fosse stato parte in causa, il suo voto avrebbe dovuto essere tenuto presente o meno. Roosevelt e Churchill valutarono inizialmente l’introduzione di una regola di maggioranza, ma cambiarono idea prima di Yalta, preoccupati che un meccanismo diverso dall’unanimità avrebbe potuto danneggiare gli interessi dei loro paesi. Sul meccanismo di voto del Consiglio di Sicurezza l’accordo fu quindi raggiunto a Yalta, senza che però la decisione fosse resa immediatamente pubblica. Il compito di scrivere la Carta delle Nazioni Unite era stato affidato infatti a un’altra conferenza, che si sarebbe tenuta poco più di due mesi dopo a San Francisco, negli Stati Uniti, senza però la presenza di Roosevelt, che morì il 12 aprile, tredici giorni prima dell’inizio dei lavori.
A San Francisco furono invitati a partecipare prima dell’inizio del mese di marzo tutti quei paesi che avevano dichiarato guerra alla Germania: il documento finale, che fu sottoscritto il 26 giugno, definì la struttura delle Nazioni Unite come la conosciamo ancora oggi (con qualche differenza e piccole riforme, ma di fatto non troppo influenti sul funzionamento generale del Consiglio di Sicurezza). Il principio dell’efficacia fu favorito rispetto a quello dell’uguaglianza giuridica dei paesi: in pratica significò che tutte le proposte che chiedevano l’eliminazione di poteri speciali ai cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza – cioè il diritto di veto – furono respinte.
Cosa può fare il Consiglio di Sicurezza
Poteri, funzioni e ruolo del Consiglio di Sicurezza furono stabiliti nella Carta delle Nazioni Unite, che entrò in vigore il 24 ottobre 1945 alla fine dei vari processi di ratifica da parte dei paesi membri. L’articolo 24 comma 1 della Carta dell’ONU dice:
«Al fine di assicurare un’azione pronta ed efficace da parte delle Nazioni Unite, i Membri conferiscono al Consiglio di Sicurezza la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, e riconoscono che il Consiglio di Sicurezza, nell’adempiere i suoi compiti inerenti a tale responsabilità, agisce in loro nome.»
In pratica al Consiglio di Sicurezza fu affidato il compito più importante, quello di “governare” le Nazioni Unite: all’inizio i suoi membri erano 11 (di cui 5 permanenti con il potere di veto) ma dal 1965 diventarono 15: quelli non permanenti eletti a turno, per un periodo di due anni, fra i membri dell’ONU. Il sistema di veto fece sì che l’organizzazione sarebbe stata in grado di decidere qualcosa solo nel caso di completo accordo tra i cinque grandi, e allo stesso tempo paralizzò la sua attività nei molti casi di conflitto.
Oggi i poteri del Consiglio di Sicurezza non derivano solo dalla Carta delle Nazioni Unite, ma anche da interpretazioni successive, spesso estensive, che sono state fatte soprattutto al tanto citato Capitolo VII, quello che prevede, tra le altre cose, la possibilità di usare la forza militare per ristabilire la pace. Il Consiglio, oltre ad approvare un intervento militare, può adottare sanzioni internazionali (che sono di vario tipo, ma le più diffuse sono quelle economiche, come quelle imposte sull’Iran), o autorizzare operazioni di peacekeeping. Nel corso degli anni ha fatto molto uso dello strumento delle sanzioni, usandolo come modo per indurre alcuni regimi a cambiare politiche su qualche tema specifico. Lo fece ad esempio per spingere Mu’ammar Gheddafi a interrompere il sostegno al terrorismo internazionale, e lo sta facendo ora con l’Iran per bloccare il suo presunto programma nucleare militare.
Foto: Da sinistra, il segretario di stato John Kerry, il ministro degli Esteri iraniano Mohammad Javad Zarif e il capo della diplomazia europea Catherine Ashton, in una riunione dei 5+1 e l’Iran durante la 68esima sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite a New York. (AP Photo/Jason DeCrow, File)
