Quanto costa il Quirinale

Sabato 2 febbraio, il Quirinale ha pubblicato, per la prima volta online, il bilancio di previsione del 2013, che coincide in parte con l’ultimo anno di presidenza di Giorgio Napolitano. Donato Marra, il segretario generale del Quirinale, ha spiegato in un comunicato che la cifra complessiva sarà sullo stesso livello degli ultimi tre anni: «una dotazione a carico del bilancio di 228 milioni di euro». Come annunciato da Napolitano in più occasioni, c’è stato un contenimento della spesa, negli ultimi sei anni, di circa 67,9 milioni di euro. Anche il numero del personale è diminuito: in tutto i dipendenti del Quirinale sono oggi 1720, mentre nel 2006 erano 2181. Si stima invece per le pensioni un costo di 153,2 milioni di euro.

Nota illustrativa del bilancio di previsione per il 2013.

1. La dotazione a carico del bilancio dello Stato
Il bilancio di previsione per il 2013 dell’Amministrazione della Presidenza della Repubblica, ultimo del settennato del Presidente Giorgio Napolitano, conferma una dotazione a carico del bilancio dello Stato di 228 milioni di euro, pari a quella degli anni 2010, 2011 e 2012, già in calo di 3.217.000 euro rispetto al 2009. Il livello attuale della dotazione resta quindi su un livello sostanzialmente analogo a quello del 2008, a fronte di un’inflazione che rispetto ad allora ha raggiunto al 31.12.2012 la misura complessiva del 10,6 per cento in base all’indice dei prezzi al consumo.
In attuazione degli impegni assunti, alla presente nota viene allegato per la prima volta anche il documento analitico di bilancio, completando così l’operazione di pubblicità e trasparenza avviata dal Presidente Napolitano fin dall’inizio del mandato.

2. Le misure di riduzione della spesa
Le più significative misure di riorganizzazione e razionalizzazione amministrativa assunte nel corso del settennato, che hanno reso possibile il contenimento dell’importo della dotazione ai livelli di cinque anni fa, sono state ampiamente illustrate nelle note degli scorsi anni, cui si rimanda per brevità. Tra le novità intervenute nell’ultimo anno, deve essere in particolare sottolineato che, dopo la riforma delle pensioni di anzianità approvata nel 2011, è stato approvato il decreto per la estensione a tutto il personale di ruolo, a decorrere dal 1° gennaio 2012, del regime previdenziale contributivo, con contestuale incremento dei contributi a carico dei lavoratori, completando così la riforma del sistema pensionistico.

3. Situazione del personale
Dopo i significativi ridimensionamenti conseguiti negli anni precedenti, nel corso del
2012 si è avuta una ulteriore riduzione di 24 unità del personale di ruolo (da 823 a 799) mentre è rimasto sostanzialmente stabile (da 103 a 102 unità) l’ammontare del personale comandato e a contratto, il cui rapporto di collaborazione fiduciaria si concluderà alla scadenza del settennato. Anche la consistenza del personale militare e delle forze di Polizia distaccato per esigenze di sicurezza – che, come è noto, viene determinata sulla base di intese con la Sovraintendenza centrale dei Servizi di sicurezza e con le Amministrazioni interessate – si è ridotta nel corso del 2012 di 42 unità, passando da 861 a 819. Al riguardo sono state avviate iniziative per una revisione organizzativa dei servizi e conseguente ulteriore riduzione del personale distaccato e della spesa per il comparto sicurezza, per altro già ridotta a circa il 6 per cento della spesa complessiva (vedi il paragrafo 6).

Il personale complessivamente a disposizione dell’Amministrazione si è pertanto ridotto – dal 31 dicembre 2006, anno d’inizio del settennato, al 31 dicembre 2012 – di ben 461 unità, passando da 2181 a 1720. Deve per altro osservarsi che la spesa per le 819 unità della sicurezza, per altro già ridotta a circa il 6 per cento della spesa complessiva (anche a causa della riduzione del personale in servizio per effetto del blocco del turn over, paragrafo 6).

Il personale complessivamente a disposizione dell’Amministrazione si è pertanto ridotto – dal 31 dicembre 2006, anno d’inizio del settennato, al 31 dicembre 2012 – di ben 461 unità, passando da 2181 a 1720. Deve per altro osservarsi che la spesa per le 819 unità del personale distaccato per esigenze di sicurezza grava, in misura largamente prevalente, sulle amministrazioni di appartenenza.
Con particolare riguardo al personale di ruolo – che allo stato registra 344 unità in meno rispetto alla pianta organica approvata nel luglio 2005 – si sono accentuate alcune sofferenze nelle varie carriere in cui è articolato il Segretariato Generale. Quelle relative al profilo professionale di ragioniere sono state fronteggiate con l’immissione in ruolo, nell’ambito della carriera di concetto, di sei ragionieri a seguito della positiva conclusione del concorso pubblico bandito a fine 2010. Resta l’esigenza di procedere all’organizzazione di specifiche prove concorsuali per un limitato numero di posti delle qualifiche più elevate, al fine di contenere gli effetti negativi del progressivo depauperamento e invecchiamento delle risorse umane disponibili, conseguenti ai collocamenti in quiescenza e al blocco del turn over.
Per far fronte ai fabbisogni più urgenti manifestatisi nell’ambito delle carriere esecutive e ausiliarie si è ritenuto, per ragioni di trasparenza, di attingere a idonei di graduatorie di pubblici concorsi effettuati da altre Amministrazioni, fermo restando l’intendimento di procedere ad autonome procedure concorsuali pubbliche anche per queste categorie di personale.

4. L’andamento della spesa
La spesa complessiva prevista, al netto degli effetti meramente contabili delle partite di giro, dei fondi di riserva e della restituzione di 4.251.000 euro al Ministero dell’economia e delle finanze (che risulta ridotto rispetto ai 5.016.000 euro previsti per il 2012 dovendo scontare gli effetti della sentenza n. 223/2012 della Corte costituzionale), ammonta a 243,6 milioni di euro (234,2 milioni al netto delle ritenute previdenziali a carico del personale, come si è detto incrementate rispetto al 2012), con un calo di quasi due milioni di euro rispetto sia al dato del bilancio assestato 2012 sia al dato dell’iniziale bilancio di previsione dello stesso anno. L’eccedenza di spesa rispetto all’ammontare della dotazione è fronteggiata, oltre che con entrate proprie – tra le quali in particolare il suindicato gettito delle ritenute previdenziali – attraverso la utilizzazione della parte ancora disponibile delle economie realizzate nel corso del settennato (vedi il successivo paragrafo 5).

La spesa per il personale in servizio e in quiescenza costituisce il 90,88% della spesa complessiva suindicata. La spesa per il personale in servizio (pari al 53,78%) ammonta a circa 131 milioni di euro, in calo di 1,8 milioni di euro rispetto all’iniziale bilancio di previsione per il 2012. Prosegue quindi la graduale linea di tendenza che ha visto – in seguito all’adozione di misure di blocco delle retribuzioni e del turn over – la spesa per retribuzioni scendere dai quasi 139 milioni di euro del 2008 ai livelli attuali.

La spesa pensionistica, che ammonta a circa 90,4 milioni di euro, registra un aumento di
2,2 milioni di euro rispetto al 2012 a causa del progressivo incremento del numero dei trattamenti di quiescenza e risulta pari al 37,10% della spesa rispetto al 30,3 % del 2007,
retribuzioni scendere dai quasi 139 milioni di euro del 2008 ai livelli attuali.
La spesa pensionistica, che ammonta a circa 90,4 milioni di euro, registra un aumento di
2,2 milioni di euro rispetto al 2012 a causa del progressivo incremento del numero dei trattamenti di quiescenza e risulta pari al 37,10% della spesa rispetto al 30,3 % del 2007, anche a causa della riduzione del personale in servizio per effetto del blocco del turn over. Come è stato sottolineato nelle precedenti note, questa voce resta a carico degli organi costituzionali e ovviamente ricomprende anche la corresponsione di trattamenti pensionistici risalenti nel tempo: in un quadro caratterizzato da un’elevata età media del personale in servizio, è inevitabile che l’incidenza percentuale della spesa per trattamenti di quiescenza assuma nel medio periodo un andamento crescente, nonostante il numero dei pensionamenti sia stato efficacemente contenuto con l’introduzione di requisiti più severi e stringenti per la generalità dei collocamenti in quiescenza e di rilevanti penalizzazioni per i collocamenti anticipati (destinati progressivamente ad esaurirsi) e sia stata bloccata ogni rivalutazione dei trattamenti in questione.

La spesa per beni e servizi, pari a 22,2 milioni di euro (9,12% del totale), risulta in calo di circa due milioni di euro rispetto al 2012, essendo da un lato venute a cessare alcune delle voci di spesa proprie degli esercizi 2011 e 2012 (quali quelle relative alle celebrazioni per il 150° anniversario dell’Unità d’Italia) ed essendo state, dall’altro lato, intraprese azioni amministrative volte al contenimento dei costi – in primo luogo nel settore delle dotazioni informatiche – in grado di controbilanciare i maggiori oneri fiscali (IVA e tributi locali) e l’incremento del tasso di inflazione. Anche nel settore dei beni e servizi è possibile riscontrare una linea di progressiva riduzione della spesa – particolarmente impegnativa in un settore che negli anni ha per l’appunto visto sia incrementi dell’indice dei prezzi sia aumentati oneri fiscali – passando dai 25,8 milioni di euro dell’esercizio 2007 e dai 23,9 milioni di euro dell’esercizio 2008 per giungere ai livelli di spesa attualmente previsti.

Si deve peraltro sottolineare come le iniziative adottate per un incisivo contenimento delle spese, grazie ad una adeguata programmazione e ad una gestione molto attenta ad eliminare ogni fonte di possibili sprechi ed a ridurre i costi delle diverse forniture, non hanno impedito di realizzare significative spese di investimento e di garantire altresì la piena efficacia delle attività di supporto alle funzioni istituzionali della Presidenza della Repubblica. Si rinnova pertanto un sentito ringraziamento ai vertici dell’Amministrazione – che annovera tra l’altro ben sette donne, di cui cinque alla direzione di importanti Servizi e due titolari di incarichi individuali di livello dirigenziale -, alle rappresentanze sindacali e al personale tutto, che nei diversi livelli di responsabilità ha collaborato con lealtà ed intelligenza all’attuazione delle numerose riforme e si è impegnato con piena dedizione nell’assolvimento dei propri doveri.

5. Economie realizzate nel settennato
A partire dall’inizio del settennato, le economie conseguite con le misure adottate autonomamente dal Segretariato generale ammontano al 31.12.2012 a circa 67,9 milioni di Euro.
Le ulteriori economie derivanti dalle misure attuative delle manovre finanziarie adottate dai Governi nel periodo 2010-2012, ammontano complessivamente a 10,9 milioni di euro, dai quali occorre detrarre l’importo derivante dall’applicazione della sentenza della Corte autonomamente dal Segretariato generale ammontano al 31.12.2012 a circa 67,9 milioni di Euro.
Le ulteriori economie derivanti dalle misure attuative delle manovre finanziarie adottate dai Governi nel periodo 2010-2012, ammontano complessivamente a 10,9 milioni di euro, dai quali occorre detrarre l’importo derivante dall’applicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 223 del 2012.
Tali economie hanno consentito di accantonare avanzi di amministrazione, grazie ai quali si è innanzitutto riusciti, come già rilevato, da un lato a mantenere per l’intero periodo 2008 – 2013 la dotazione a carico del bilancio dello Stato al livello del 2008 (con la sola eccezione del 2009, anno nel quale si registrò un limitato incremento, per poi tornare nel 2010 al valore precedente) e dall’altro a procedere alla restituzione di quanto ancora dovuto al Ministero dell’economia e delle finanze per il periodo 2012-2013.

La progressiva riduzione di tali accantonamenti, unitamente alla necessità di un sia pur parziale recupero dell’inflazione maturata negli ultimi anni nonché all’esigenza di coprire alcune carenze di organico venutesi a creare in conseguenza del prolungato blocco del turn over, inducono a prevedere che – nonostante non si siano ancora completamente esauriti gli effetti delle misure di contenimento della spesa già adottate – potrebbero rendersi necessari nei prossimi anni limitati incrementi della dotazione a carico del bilancio dello Stato, anche al fine di conseguire l’obiettivo di un definitivo equilibrio tra entrate e spese.

6. Ripartizione funzionale della spesa
Al fine di rendere più significativa la lettura del bilancio di previsione
dell’Amministrazione della Presidenza della Repubblica e di fornire una sia pur sintetica
analisi dell’attività del Segretariato Generale, quest’ultima è stata suddivisa in sei aree funzionali così denominate: Funzioni istituzionali, Dotazione immobiliare e valorizzazione del patrimonio artistico, Servizi generali (intendenza, telecomunicazioni, sistemi informatici e sicurezza sul lavoro), Amministrazione (gestione del personale, compreso quello comandato presso altre amministrazioni, ragioneria e tesoreria), Sicurezza e Previdenza. Va ricordato che il bilancio è comprensivo degli oneri relativi all’intera dotazione, compresi quindi, oltre al palazzo del Quirinale, anche la tenuta di Castelporziano e Villa Rosebery.

Sulla base di tale classificazione il totale della previsione di spesa, al netto delle partite di giro dei fondi di riserva e delle restituzioni di risorse al Ministero dell’economia e delle finanze, precedentemente indicato in 243,6 milioni di euro, è così distribuito: all’area delle funzioni istituzionali sono destinati 45,8 milioni di euro (18,80% della spesa complessiva), a quella dei servizi generali 43,2 milioni di euro (17,73%), a quella della dotazione e della valorizzazione del patrimonio artistico 34,7 milioni di euro (14,25%), all’area Sicurezza 15,8 milioni di euro (6,49%) mentre l’area amministrazione assorbe 13,7 milioni di euro (5,62%).

Si è infine attribuita ad una specifica area la spesa relativa ai trattamenti di quiescenza per il personale di ruolo, i cui oneri, come già rilevato, restano a carico di questa amministrazione: le risorse destinate a tale area sono pari a 90,4 milioni di euro (37,10%). Trovano in tal modo ulteriore conferma le considerazioni svolte a conclusione delle note illustrative dei precedenti bilanci di previsione sulle modalità di impostazione di un trattamento di quiescenza per il personale di ruolo, i cui oneri, come già rilevato, restano a carico di questa amministrazione: le risorse destinate a tale area sono pari a 90,4 milioni di euro (37,10%).

Trovano in tal modo ulteriore conferma le considerazioni svolte a conclusione delle note illustrative dei precedenti bilanci di previsione sulle modalità di impostazione di un confronto corretto e non fuorviante con i bilanci di analoghe amministrazioni di altri paesi. Il primo dato di cui si deve tener conto è quello relativo al crescente ammontare delle spese pensionistiche. Considerato che tali spese nella generalità degli altri paesi gravano sui bilanci di distinte gestioni previdenziali, il costo comparabile dell’amministrazione del Quirinale ammonta conseguentemente allo stato a 153,2 milioni di euro. Occorre poi detrarre gli extra costi derivanti dalla gestione, manutenzione e valorizzazione di un compendio immobiliare e naturalistico unico al mondo e aperto alla più ampia fruizione del pubblico, che alla luce delle risultanze di bilancio può essere stimato in circa 30 milioni di euro.

Si perviene così alla cifra di 123 milioni di euro, che è sostanzialmente in linea con i costi delle analoghe amministrazioni di altri paesi, specialmente se si tiene conto di fondamentali dati di fatto, non facilmente quantificabili con esattezza ma comunque rilevanti, quali la diversità delle funzioni dei Capi di Stato, spesso molto inferiori a quelle attribuite al Presidente della Repubblica dalla Costituzione italiana, nonché dei criteri contabili di imputazione delle spese, con particolare riguardo al personale comandato o distaccato da altre amministrazioni, che in altri ordinamenti è largamente prevalente rispetto a quello di ruolo ed il cui costo grava nella maggior parte dei casi esclusivamente sui bilanci delle amministrazioni di appartenenza del personale.

Tali differenze risultano particolarmente evidenti quando il confronto viene fatto con istituzioni titolari di poteri prevalentemente formali; inoltre, con riferimento alle forme di Stato monarchico non è agevole quantificare i criteri di ripartizione dei costi di funzionamento degli apparati delle Case reali, che gravano solo in parte su una dotazione specifica (appannaggio, civil list), mentre per la parte restante sono assunti direttamente a carico del bilancio dello Stato o sono fronteggiati con i proventi del patrimonio della Corona.

7. Criteri di redazione del documento di bilancio
Le voci di bilancio sono redatte seguendo, laddove possibile, il criterio generale della natura della spesa, con una struttura sostanzialmente analoga a quella del bilancio dei due rami del Parlamento.
Il titolo I delle entrate comprende i trasferimenti da parte dello Stato, costituiti per la quasi totalità dalla dotazione annuale a carico del Ministero dell’economia. Il titolo II delle entrate comprende le altre voci di entrata, tra le quali particolare rilevo assumono gli interessi attivi sulle giacenze bancarie di tesoreria (Categoria 2, Cap. 20), le entrate da servizi di varia natura (Categoria 3, Cap. 31), i contributi versati dai dipendenti all’amministrazione per i trattamenti di quiescenza (Categoria 4, Cap. 40) e i contributi perequativi trattenuti ai pensionati (Categoria 4, Cap. 41).

Il titolo III non costituisce entrata in senso proprio (ed ha una totale corrispondenza con le voci riportate al Titolo III della spesa), essendo costituito esclusivamente da partite di giro con pubbliche amministrazioni o altri soggetti, in primo luogo quelle relative alle ritenute fiscali sugli all’amministrazione per i trattamenti di quiescenza (Categoria 4, Cap. 40) e i contributi perequativi trattenuti ai pensionati (Categoria 4, Cap. 41). Il titolo III non costituisce entrata in senso proprio (ed ha una totale corrispondenza con le voci riportate al Titolo III della spesa), essendo costituito esclusivamente da partite di giro con pubbliche amministrazioni o altri soggetti, in primo luogo quelle relative alle ritenute fiscali sugli emolumenti del personale dipendente e in quiescenza, da trattenere su tali emolumenti e versare poi all’amministrazione finanziaria dello Stato.

Le voci di spesa sono ripartite, secondo il principio generale, tra spese in conto corrente e spese di parte capitale. Il Titolo I della spesa comprende le spese di parte corrente. La Categoria 1 comprende gli oneri retributivi concernenti il personale di ruolo, distaccato, comandato o a contratto nonché gli oneri previdenziali relativi al personale non di ruolo che vengono versati a terzi. La Categoria 2 comprende gli oneri relativi ai trattamenti diretti e indiretti (reversibilità) del personale in quiescenza. La Categoria 3 è riferita alle spese, a carico del Quirinale, per l’organizzazione di cerimonie, incontri e udienze pubbliche, sia a Roma sia fuori sede, nonché alle spese per la concessione di onorificenze, per i doni protocollari e per le commemorazioni ufficiali.

La Categoria 4 attiene alle attività di comunicazione ed informazione, mentre la Categoria 5 comprende l’insieme degli acquisti di beni e servizi, all’interno della quale assumono particolare rilevanza il capitolo sulle utenze (capitolo 50) e quello sulle manutenzioni degli immobili dei giardini, degli arredi, dei sistemi informatici, degli impianti e delle attrezzature (capitolo 53). Il capitolo 57 assume carattere in qualche modo residuale e di chiusura della categoria, convogliando al suo interno spese di natura diversa (in primo luogo quelle relative alla gestione dell’autoparco e quelle relative agli accessi e alle connessioni informatiche).

La Categoria 6 si riferisce agli oneri di manutenzione diretta e di valorizzazione dei beni artistici, e a quelli di organizzazione di eventi culturali, mentre la Categoria 7 comprende i contributi corrisposti dalla Presidenza della Repubblica per attività sociali. La Categoria 8 comprende gli oneri relativi ad obblighi fiscali e per adempimenti previsti dalla normativa sulla sicurezza dei luoghi di lavoro, mentre la Categoria 9 comprende il Fondo di riserva di parte corrente per spese impreviste, nonché le somme che saranno restituite al Ministero dell’economia e delle finanze.

Il Titolo II comprende le spese in conto capitale: nella Categoria 10, il capitolo 100 è relativo soprattutto alla manutenzione strutturale degli immobili, mentre il Capitolo 101 si riferisce all’acquisto e alla manutenzione straordinaria dei beni durevoli, tra cui gli arredi e i beni informatici. La Categoria 11 comprende le spese di restauro e manutenzione straordinaria del patrimonio artistico, nonché le spese di acquisizione del materiale librario per la biblioteca. La categoria 12 comprende il Fondo di riserva di parte capitale.

Nella sistematica del bilancio, quindi, il Titolo I e il Titolo II della spesa formano la spesa complessiva propria, al lordo dei due fondi di riserva e delle restituzioni al Ministero dell’economia, mentre il Titolo III riporta le partite di giro, totalmente corrispondenti, come si è detto, al Titolo III dell’entrata.