Lo stato delle opere pubbliche in Italia

È stato presentato il rapporto del 2014 sui tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche in Italia: è stato realizzato dall’Unità di Verifica degli Investimenti Pubblici (UVER), struttura che dipende dal ministero dello Sviluppo Economico e che aveva fatto un lavoro analogo anche nel 2010 e nel 2011. Oltre 35 mila progetti sono stati presi in considerazione, per un valore economico complessivo di circa 100 miliardi di euro. La conclusione:

Il quadro che emerge da questo rapporto mette in luce le difficoltà incontrate in Italia nel dare esecuzione a programmi di investimenti pubblici in modo efficiente (capacità di accrescere la quantità o la qualità delle realizzazioni o dei risultati senza aumentare le risorse utilizzate) ed efficace (capacità di produrre le realizzazioni ed i risultati attesi). I tempi di attuazione delle opere sono lunghi, e spesso si accompagnano ad un aumento dei costi delle opere, e quindi ad una crescita delle risorse che il pubblico deve investire per il loro completamento.

Più costano, più ci vuole
Il valore economico delle opere incide in modo sostanziale sul tempo di attuazione. Il tempo di attuazione medio è di 4 anni e mezzo (la fase di progettazione ha durate medie variabili tra 2 e 6 anni, la fase di aggiudicazione dei lavori è tra 5 e 16 mesi circa, mentre i tempi medi dei lavori variano tra 5 mesi e 7 anni e oltre). Questi dati crescono progressivamente al crescere del valore economico dei progetti: si va da meno di 3 anni per i progetti da meno di 100 mila euro ad oltre 14 anni per i grandi progetti dal valore di oltre 100 milioni di euro. I settori: l’edilizia ha le durate più brevi (3,7 anni), le strade hanno una media di 5,2 anni, le risorse idriche 5,4 anni e gli “altri trasporti” – che comprendono interventi di tipo ferroviario e aeroportuale – hanno i tempi più lunghi (6,8 anni).

Rispetto al rapporto del 2011 i tempi di attuazione si sono allungati, in particolare per le opere dal valore superiore a 100 milioni di euro, passando da una media di 11,1 anni a quella di 14,6 anni.

Differenze territoriali
C’è una «sensibile differenza» tra le prestazioni delle regioni settentrionali e quelle delle regioni meridionali. Tra le regioni più veloci ci sono l’Emilia Romagna, il Trentino Alto Adige, la Lombardia e il Piemonte; tra quelle più lente la Sicilia e la Basilicata.

Risulta infine che non è così importante in questo senso chi affida i lavori: c’è insomma «una sostanziale omogeneità» di prestazioni e tempi di realizzazione a seconda che il committente delle sia un’amministrazione comunale o a un altro ente.

I tempi di attraversamento
Il rapporto analizza il cosiddetto “tempo di attraversamento”, cioè il periodo di tempo necessario
per passare da una fase all’altra (per esempio dalla fine della progettazione preliminare all’avvio della progettazione definitiva) e che è riconducibile a un insieme di attività prevalentemente amministrative e burocratiche necessarie per proseguire.

I tempi di attraversamento rappresentano in media il 42 per cento della durata complessiva di un’opera pubblica (circa 2 anni rispetto ai 4,5 anni di durata complessiva). La rilevanza dei tempi di attraversamento diminuisce al crescere dell’importo e questo, dice il rapporto, «si giustifica con la rigidità che evidentemente caratterizza i tempi di attraversamento al variare dell’importo dell’opera».

Anche qui ci sono delle differenze territoriali: il sud ha la maggiore durata dei tempi amministrativi in tutte le fasi considerate. Inoltre, sia nella fase di progettazione che nella fase di affidamento lavori, i tempi di attraversamento fatti registrare dalle regioni meridionali sono sistematicamente superiori rispetto a quelli delle regioni centrali e del nord. Il rapporto dice che su questo agiscono diversi altri fattori, non direttamente misurabili. E cita:«le carenze nelle progettazione degli interventi, la complessità degli iter autorizzativi, le incertezze nei circuiti finanziari (sulle quali pesano in modo significativo i vincoli del patto di stabilità e la debolezza delle progettazioni) e la non adeguata governance del ciclo del progetto da parte del soggetto attuatore, il peso del contenzioso nella fase di aggiudicazione e di cantiere». Spiega anche che la frequenza con la quale sono riscontrati «porta a dire che hanno assunto un carattere sistemico» e che hanno «un’elevata capacità di attivarsi e alimentarsi reciprocamente (ad esempio, le carenze progettuali determinano crescita dei costi, necessità di reperire ulteriori finanziamenti, aumento del rischio di contenzioso) e quindi di accrescere significativamente il loro impatto sui tempi di attuazione».

Altri problemi
Dall’analisi dei tempi di spesa delle risorse che finanziano un’opera pubblica risulta che la spesa residua alla fine dei lavori non è marginale: e cioè che alla chiusura dei cantieri rimane in media ancora da spendere circa il 28 per cento del costo totale dell’opera. La conclusione della fase dei lavori non va quindi considerata come vera e propria conclusione di un intervento «dal momento che la sua vita economica, e di conseguenza anche quella finanziaria, prosegue ancora per diverso tempo».

Per esempio: un intervento del valore tra i 50 ed i 100 milioni di euro ha in media una fase lavori che dura 5,4 anni; per completare la spesa delle risorse che finanziano l’intervento sono però necessari 9,2 anni dall’inizio dei lavori, quindi ulteriori 3,8 anni dalla chiusura del cantiere. Il protrarsi delle attività economiche a cantieri finiti è quindi rilevante.

Un altro problema individuato è la difficoltà nel prevedere l’andamento della spesa e i tempi: le spese dichiarate dai responsabili di intervento sono spesso ottimistici e spesso smentiti e rimodulati nei periodi successivi. Sono poi previsti tempi di esecuzione delle opere ben più rapidi di quelli reali. Questi dati, spiega il rapporto «confermano che le fasi iniziali, le prime progettazioni, sono quelle più complesse, dove sono presenti numerosi elementi di incertezza (tecnici, amministrativi, economico-finanziari) che rendono più lunghi i tempi di attuazione e più difficile effettuare affidabili previsioni sull’avanzamento economico dell’opera».

Foto: il cantiere sull’autostrada A3 Salerno-Reggio Calabria (LaPresse)